Oleh: Boy Yendra Tamin
Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta dan advokat .Pembentukan peraturan daerah untuk mendorong dan mengoptimalisasikan pembangunan daerah hanya dapat terwujud apabila pembentukan peraturan daerah didukung oleh cara dan metode yang pasti, dan memperhatikan kebutuhan daerah dan kearifan lokal dengan sungguh-sungguh.
I. Pendahuluan
Soal perundang-undangan atau pembuatan produk perundang undang-undangan tidak satu negara pun dapat mengabaikannya, terlebih lagi pada negara yang menyatakan dirinya negara hukum. Demikian pula halnya dengan Indonesia sebagai negara hukum yang mengemban tugas menyelenggarakan kesejahteraan umum, dimana negara atau pemerintah ikut campur dalam mengurusi kesejahteraan rakyat sesuatu yang tidak terelakan dalam negara hukum kesejahteraan (walfare state). Dalam konteks ini, maka pembentukan peraturan perundang-undangan menjadi sangat penting.
Perundang-undangan itu semakin terasa diperlukan kehadirannya, oleh karena didalam negara yang berdasarkan atas hukum modern (verzorgingsstaat), tujuan utama dari pembentukan peraturan perundang-undangan bukan lagi menciptakan kodifikasi bagi norma-norma dan nilai-nilai kehidupan yang sudah mengendap dalam masyarakat, akan tetapi tujuan utamanya adalah menciptakan modifikasi atau perubahan dalam kehidupan masyarakat (T. Koopmans:1972;223). Dalam hubungan ini, dengan adanya pengutamaan pada pembentukan peraturan perundang-undangan melalui cara modifikasi, maka diharapkan bahwa suatu undang-undang itu tidak lagi berada di belakang dan kadang-kadang terasa ketinggalan, tetapi undang-undang itu diharapkan dapat berada di depan, dan tetap berlaku sesuai dengan perkembangan masyarakat (Maria F.I; 1996;2)
Pemikiran kearah pembentukan perundang-undangan seperti dikemukakan di atas bagi Indonesia harus menjadi perhatian pembentuk peraturan perundang-undangan. Ini setidaknya dikarenakan hukum (peraturan perundang-undangan) kita masih terlalu jelas merupakan legitimasi penggunaan kekuasaan dan pemitosan superioritas bidang ekonomi dalam rangka pembangunan manusia seutuhnya. Politik pembangunan hukum yang kita jalankan selama ini lebih banyak mengatasnamakan partisipasi rakyat dan pengklaiman nilai-nilai dan kebutuhan sekelompok elit sebagai nilai dan kebutuhan masyarakat lapis bawah (Boy Yendra.Tamin; 2003). Untuk bisa keluar dari kondisi peraturan perundang-undangan yang demikian, harus ada upaya secara terus menerus melahirkan peraturan perundang-undangan yang responsif/populistik .
Usaha melahirkan peraturan perundang-undangan yang responsif/populistik tidak hanya menjadi pekerjaan pemerintah pusat, tetapi harus berjalan secara simultan sampai ke Daerah. Dalam konteks ini, legislasi (perundang-undangan) mengandung dua arti; Pertama, perundang-undangan merupakan proses pembentukan/proses membentuk peraturan-peraturan negara, ditingkat pusat maupun di tingkat Daerah; Kedua, perudang-undangan adalah segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik ditingkat pusat maupun ditingkat daerah. Sementara itu di dalam UU No.10/2004 tidak memberikan pengertian terhadap legislasi dan hanya memberikan pengertian terhadap apa yang disebut dengan Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Artinya, UU No.10 /2004 cenderung berorientasi pada soal proses atau teknis bagaimana perundang-undangan itu dibentuk.
Dengan memahami arti dari perundang-undangan itu, maka norma hukum dapat dibentuk secara tertulis maupun tidak tertulis oleh lembaga-lembaga yang berwenang membentuknya, sedangkan norma moral, adat, agama dan lainnya terjadi secara tidak tertulis, tumbuh dan berkembang dari kebiasaa-kebiasaan yang ada dalam masyarakat. Fakta-fakta kebiasaan yang terjadi, mengenai sesuatu yang baik dan buruk, yang berulang kali terjadi, sehingga ini selalu sesuai dengan rasa keadilan dalam masyarakat tersebut, berbeda dengan norma-norma hukum negara yang terkadang tidak selalu sesuai dengan rasa keadilan/pendapat masyarakat. Dalam hubungan ini Hans Kelsen (1945;112-113) mengemukakan, bahwa hukum adalah termasuk dalam sistem norma yang dinamik (Nomodynamics), oleh karenanya menurut A.Hamid S. Atamimi (1996;10) hukum itu selalu dibentuk dan dihapus oleh lembaga-lembaga atau otoritas yang berwenang membentuknya, sehingga dalam hal ini tidak kita lihat dari segi isi norma tersebut, tetapi kita melihatnya dari segi berlakunya atau pembentukannya. Hukum itu adalah sah (valid) apabila dibuat oleh lembaga atau otoritas yang berwenang membentuknya dan berdasarkan norma yang lebih tinggi, sehingga dalam hal ini norma yang lebih rendah (inferior) dapat dibentuk oleh norma yang lebih tinggi (superior), dan hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis membentuk suatu hirarkhi.
Berdasarkan UUD 1945 yang sudah diamandemen, di Indonesia kekuasaan penyelenggaraan negara tidak lagi terpusat pada Presiden, ini setidaknya ditandai dengan kekuasaan membentuk undang-undang tidak lagi dipegang Presiden, tetapi kekuasaan itu dipegang DPR. Dalam hal ini presiden hanya kebagian mengajukan rancangan undang-undang. Demikian juga halnya di Daerah, kekuasaan membentuk peraturan perundang-undangan berada ditangan DPRD, Kepala Daerah hanya kebagian mengajukan rancangan Peraturan Daerah. Perubahan kekuasaan pembentukan undang-undang, maupun peraturan daerah itu, jelas selain memberikan kekuasaan yang makin besar dan kuat pada legislative dalam pembentukan UU dan Perda, sekaligus sebagai tantangan berat dan ujian bagi badan legislative dalam memenuhi eksistensi pokoknya.
Untuk menjalankan tugas-tugas penyelenggaraan pemerintahan, baik pemerintahan pusat maupun daerah diperlukan adanya peraturan perundang-undangan. Apa saja bentuk peraturan perundang-undangan, UUD 1945 tidak banyak mengemukakan, hanya menyebut beberapa jenis saja, sedangkan peraturan perundang-undangan lainnya tumbuh dan berkembang seiring dengan praktek ketatanegaraan dan tata pemerintahan Negara Indonesia.
Apabila Pancasila, UUD 1945 dan Ketetapan MPR serta Hukum Dasar tidak tertulis kita posisikan sebagai Aturan Dasar/Aturan Pokok Negara (Staatsgrundgezetz), maka peraturan perundang-undangan negara Republik Indonesia yang merupakan “Formall Gezetz” dan “verordnung & Autonome satzung” adalah peraturan-peraturan yang dibentuk oleh DPR bersama Presiden, yaitu undang-undang dan peraturan perundang lainnya yang dibentuk oleh lembaga-lembaga pemerintahan yang diberi wewenang untuk itu. Tetapi MPR kelihatannya tidak menganut paham pembedaan apa yang disebut dengan “Staatsgrundgezetz” dan apa yang disebut dengan “Formall Gezetz” dan “verordnung & Autonome satzung”.
Susunan sumber Tertib peraturan perundang-undangan sebagaimana dimuat TAP MPRS No.XX/MPRS/1966, dalam prakteknya menimbulkan pelbagai persoalan, terutama berkaitan dengan “peraturan pelaksana lainnya”. Dengan hanya menyebutkan peraturan pelaksana lainnya, menimbulkan kesan seolah-olah tidak terbatas jumlah dan jenisnya . Peraturan lain pun disamakan dengan peraturan perundang-undangan. Dalam hubungan ini suatu peraturan perundang-undangan hanya dapat dibentuk oleh lembaga yang memperoleh kewenangan perundangan, yaitu kekuasaan membentuk hukum. Dan sementara itu tidak semua lembaga yang memperoleh kewenangan demikian.
Setelah selang puluhan tahun berlansung kerancuan dari apa yang klasifikasi sebagai peraturan perundang-undangan itu, maka MPR melakukan perubahan atas tata susunan peraturan perundangan-undangan sebagaimana dituangkan dalam TAP MPR No.III /MPR/1999, yakni sebagai berikut; 1) UUD; 2) TAP MPR; 3) Undang-Undang/ ERPU;4) Peraturan Pemerintah; 5) Keputusan Presiden dan; 6) Peraturan Daerah
Perubahan tata susunan peraturan perundang-undangan tersebut sangat besar artinya dalam pembentukan dan penataan peraturan perundang-undangan di Indonesia. Ini terutama dengan dihapusnya peraturan pelaksana lainnya dan diganti dengan Peraturan Daerah sebagai jenis peraturan perundang-undangan yang terakhir. Atas dasar tata susunan peraturan perundang-undangan berdasarkan TAP MPR No.III/MPR/1999 itu maka selain Peraturan Daerah selebihnya adalah peraturan perundang-undangan tingkat Pusat. Di lain pihak tata susunan peraturan perundang-undangan itu dibuat sedemikian rupa bukanlah tidak ada masudnya dan sekaligus mengandung konsekuesi yuridis, bahwa peraturan perundang-undangan yang di bawah tidak boleh bertentangan dengan yang lebih tinggi. Untuk itu perlulah kita kemukakan sekilas eksistensi dari masing-masing peraturan perundang-undangan tersebut, sebagai berikut.
1. Undang-Undang Dasar (UUD).
Dalam UUD 1945 sebenarnya terdapat beberapa hal yang harus dipahami; Pembukaan UUD 1945 merupakan norma fundamental Negara; Batang Tubuh UUD 1945 merupakan Aturan Dasar/Aturan Pokok Negara.2. TAP MPR.
TAP MPR pada hakekatnya adalah juga merupakan Aturan Dasar/ Aturan Pokok Negara yang kedudukannya lebih rendah dari UUD. Pembentukan aturan-aturan dalam TAP MPR bersumber dari Verfassungsnorm UUD 1945. Dan TAP MPR sekaligus merupakan sumber dasar bagi pembentukan Undang-Undang.3. Undang-Undang (UU).
Undang-Undang adalah peraturan perundang-undangan yang kedudukannya berada dibawah UUD dan TAP MPR. Undang-Undang dalam pembentukannnya dilakukan oleh DPR, dimana berdasarkan Pasal 20 UUD 1945 disebutkan, bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Meskipun demikian setiap rancangan undang-undang, baik yang berasal dari Presiden maupun DPR dibahas bersama untuk mendapatkan persetujuan bersama.Bahwa pengertian DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang itu haruslah diartikan “memegang kewenangan” karena suatu kekuasaan “macht” dalam hal ini kekuasaan membentuk undang-undang memang mengandung kewenangan membentuk Undang-Undang.
Sebuah Undang-Undang di dalamnya dapat mencantumkan adanya sanksi pidana dan sanksi pemaksa, serta merupakan peraturan yang sudah dapat berlaku lansung dan mengikat umum. Dari sejumlah UU yang pernah dibentuk sejak Negara Indonesia terbentuk, kita pernah mengenal beberapa undang-undang yang menyebutkan dirinya UU Pokok, misalnya UU Pokok Agraria, UU Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, dsb. Apabila kita telusuri UUD 1945, maka tidak dikenal Undang-Undang Pokok dalam arti UU yang merupakan “induk” dari UU yang lain, dimana semua UU di Negara Indonesia mempunyai kedudukan yang sama. Disamping UU, UUD 1945 mengenai apa yang disebut dengan Peraturan Pemerintah Pengganti UU (PERPU), tetapi hanya dapat dibuat Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa. Dalam persidangan berikutnya, PERPU tersebut harus mendapat persetujuan DPR.
4. Peraturan Pemerintah.
Peraturan Pemerintah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk berdasarkan pasal 5 Ayat 2 UUD 1945; Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Peraturan Pemerintah merupakan peraturan yang membuat ketentuan-ketentuan dalam suatu undang-undang bisa berjalan/diberlakukan. Suatu peraturan pemerintah baru dapat dibentuk apabila sudah ada undang-undangnya, tetapi walaupun demikian suatu peraturan pemerintah dapat dibentuk meskipun dalam undang-undannya tidak ditentukan secara tegas supaya diatur lebih lanjut dalam peraturan pemerintah.5. Keputusan Presiden.
Keputusan Presiden merupakan peraturan perundang-undangan yang dibentuk Presiden berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945; Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.Dengan adanya kekuasaan Presiden tersebut, maka Presiden mempunyai kekuasaan untuk mengatur segala sesuatu di Negara Indonesia, hanya saja kekuasaan mengatur itu mempunyai batasan sesuai dengan Pasal 20 UUD 1945. Suatu Keputusan Presiden dapat merupakan pengaturan secara lansung berdasarkan atribusi dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Keputusan Presiden itu disebut dengan Keputusan Presiden yang mandiri, dan Keputusan Presiden juga dapat merupakan yang bersifat pelimpahan wewenang (delegasi) dari suatu Peraturan Pemerintah dan UU yang dilaksanakannya. Keputusan Presiden tidak selalu merupakan keputusan yang bersifat penetapan dan berlaku sekali selesai, tetapi seringkali terus menerus.
6. Peraturan Daerah.
Peraturan Daerah adalah peraturan perundang-undangan yang secara ketetanegaraan baru diangkat derajatnya sebagai bagian dari tata susunan peraturan perundang-undangan di Indonesia berdasarkan TAP. MPR No III/MPR/1999. Sebelumnya, Peraturan Daerah ditempatkan sebagai peraturan lainnya yang kedudukan lebih rendah dari Instruksi Menteri yang sesunggungya tidak termasuk ke dalam apa yang disebut dengan peraturan perundang-undangan, akan tetapi dalam praktenya Peraturan Daerah harus tunduk pada instruksi Menteri, dimana karena dibuat oleh Menteri yang dipandang dalam kedudukannya sebagai Pembantu Presiden.Kewenangan Pembentukan Peraturan Daerah sebelum lahirnya TAP MPR dan diamandemennya UUD 1945 dipandang sebagai suatu pemberian kewenangan (atribusian) dari UU Pemerintahan Daerah dan dilain pihak pembentukan suatu Peraturan Daerah dapat juga merupakan pelimpahan wewenang (delegasi) dari suatu keputusan presiden.
Keberadaan Peraturan Daerah dalam UUD 1945 sebelum diamandemen memang tidak dikenal, sehingga peraturan Daerah termarjinalkan dalam tata susunan peraturan perundang-undangan Indonesia. Tidak demikian halnya dengan setelah UUD 1945 diamanden, eksistensi Peraturan Daerah sudah dikukuhkan secara konsitusional sebagaimana dituangkan dalam Pasal 18 ayat (6) yang selengkapnya berbunyi; Pemerintahan Daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Dengan demikian dapat pemerintahan daerah menetapkan Peraturan Daerah bukanlah dikarenakan adanya perintah dari UU yang mengatur pemerintahan daerah, melainkan merupakan amanat dari konstitusi. Artinya, suatu UU yang dibentuk mengenai susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah harus memberikan hak kepada pemerintahan daerah untuk menetapkan Peraturan Daerah dan peraturan lain, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Namun demikian, dalam prakteknya dalam pembentukan Peraturan Daerah, Pemerintahan Daerah belum memahami hak konstitusional yang diberikan UUD 1945. Hal ini setidak terlihat dalam melakukan pembentukan Peraturan Daerah
Dalam perspektif norma hukum yang dinamik dan hirakhis itu saja misalnya, maka pembentukan suatu peraturan perundang-undangan negara bukanlah suatu pekerjaan mudah. Pembentuk peraturan perundang-undangan dituntut memiliki pengetahuan yang cukup, sehingga produk perundang-undangan yang dihasilkan menjadi responsif dan populistik.
Disisi lain, bahwa dari hirakhir peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam TAP MPR No.II/MPR/1999, maka dari segi pembentukannya Peraturan Pemerintah (PP) dan Keputusan Presiden merupakan produk hukum yang dibuat oleh Presiden dan bukan merupakan produk bersama antara DPR dengan Presiden. Dalam konteks ini, PP dibuat tanpa memerlukan persetujuan DPR karena jenis perundang-undangan ini merupakan pelaksanaan dari suatu undang-undang yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden. PP yang dibuat presiden itu baik berupa perintah lansung maupun tidak lansung dari undang-undangnya.
Demikian pula hanya dengan Peraturan Daerah, ia adalah produk hukum yang dibentuk bersama antara DPRD dengan Kepala Daerah. Dalam hal tertentu untuk melaksanakan Peraturan Daerah tersebut adakalanya diperlukan pengaturan lebih lanjut, dimana untuk itu perlu diatur dengan Peraturan Kepala Daerah (Sepertinya PP dalam pelaksanaan UU) dan Keputusan Kepala Daerah (seperti Kepres yang dibuat oleh Presiden). Pembentukan dan Peraturan Kepala daerah dan keputusan Kepala Daerah itu tidak memerlukan persetujuan DPRD yang adakalanya merupakan perintah lansung dari Perdanya sendiri maupun dalam rangka menindak lanjuti suatu Perda yang telah ditetapkan. (bersambung)