Pasang Surut Otonomi Daerah Di Indonesia

Oleh  Boy Yendra Tamin

Dosen Fakultas Hukum Universitas Bung Hatta

Pendahuluan.

Menurut B.C. Smith secara lexicografis desentralisasi berarti merubah konsentrasi di satu pusat dan memberi kekuasaan pemerintahan setempat.[1] Pengertian itu menangkap gagasan desentralisasi sebagai gejala politik yang meliputi administrasi dan pemerintahan. Desentralisasi meliputi delegasi kekuasaan kepada tingkatan yang lebih rendah dalam hirarkhi teritorial. Desentralisasi meliputi sub pembagian wilayah negara ke dalam daerah-daerah yang lebih kecil dan dibentuk lembaga-lembaga politik dan administratif di daerah tersebut.

Apabila demikian halnya, maka perlunya suatu bentuk desentralisasi ternyata universal. Bahkan negara-negara yang paling kecil pun mempunyai semacam pemerintahan lokal dengan suatu tingkatan otonomi. Desentralisasi tidak saja dipandang sebagai penolakkan terhadap pemerintahan yang sentralistik, tapi lebih dari pada itu. Susunan organisasi yang bercorak desentralistik mempergunakan desentralisasi sebagai dasar susunan organisasi, dan dapat dijumpai baik pada negara yang berbentuk kesatuan maupun pada negara federal. Keperluan akan desentralisasi tidak selamanya muncul oleh desakan-desakan atau sebagai respon atas tuntutan politik yang dilokalisir untuk otonomi yang lebih besar, atau pun menggunakan desentralisasi sebagai energi untuk mengatasi ketidakstabilan politik yang terancam gerakan pemisahan dan tuntutan akan otonomi regional.

Di lain pihak memang terlihat adanya gejala tuntutan akan desentralisasi dilatarbelakangi oleh berbagai alasan, seperti kesenjangan-kesenjangan sosial, ekonomi, pemerataan dan kesenjangan hak-hak antara kelompok minoritas dan mayoritas. Bisa juga karena alasan lain sebagaimana dikemukakan W. Bonney Rust (1969), bahwa pemerintahan yang sentralistik menjadi kurang populer karena ketidakmampuan untuk memahami secara tepat nilai-nilai daerah atau sentimen aspirasi lokal.[2.] Dan adakalanya tuntutan akan otonomi merupakan keinginan dari pendiri negara atau merupakan amanat dari konstitusi suatu negara, sebagaimana halnya di Negara Kesatuan Republik Indonesia Artinya, desentralisasi (otonomi) di Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak lahir sebagai reaksi atas ketidakpuasan Daerah terhadap Pemerintah Pusat. Bahkan sebelum Indonesia merdeka pun otonomi bukan merupakan tuntutan dari Daerah. Sebaliknya, Daerah-daerah justru dituntut Pemerintah Hindia Belanda untuk mampu mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, yakni dengan dikeluarkannya Decentralisatie Wet pada tahun 1903. Meskipun semangat dan materi, maupun muatan Decentralisatie Wet 1903 berbeda dengan konsepsi Otonomi Daerah yang sekarang dipratekan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Tuntutan dan Nilai Otonomi Di Indonesia.

Berdasarkan UUD 1945, maka di Indonsia pembentukan daerah otonom merupakan tugas konstitusional. Pembentukan daerah otonom itu bukan hanya hak dan wewenang Presiden dan DPR sebagai pembentuk undang-undang. Pemberian otonomi kepada Daerah tidak boleh diartikan hanya terserah kepada Presiden atau dianggap sebagai hak pererogatif. Hak Presiden adalah dalam penjabarannya, bukan mengenai dasar pokok adanya tugas dan wewenangnya.[3] Dalam hubungan ini pemberian otonomi kepada Daerah tidak dapat dilepaskan dari hal-hal yang mendasari dianutnya asas desentralisasi dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan Negara Indonesia sebagai negara kesatuan.

Bahwa desentralisasi sering diharapkan dapat mengurangi hambatan dalam birokrasi dan komunikasi antara pelaksana operasional dengan perencanaan nasional di tingkat Pusat. Secara teoritis desentralisasi itu sewajarnya memberikan diskresi yang lebih luas kepada para "manajer"di tingkat daerah sehingga dapat memutuskan rantai hirarkhi yang terlalu panjang, berliku-liku (Rondinelli dalam Ateng Syafrudin;16).[4]

Di Indonesia menurut Gerald S. Maryanov soal desentralisasi menyangkut dua masalah penting, yakni:

1. penyebaran dan pelimpahan kekuasaan pemerintahan ke segenap daerah negara.

2. penyerasian perbedaan-perbedaan yang ada diantara daerah-daerah, pemenuhan aspirasi-aspirasi dan tuntutan daerah dalam kerangka negara kesatuan.[5]

Terhadap kedua masalah tersebut Maryanov cenderung memandangnya sebagai dua aspek dalam satu pokok masalah yang sama, yaitu bagaimana menciptakan iklim ketatanegaraan yang stabil dan demokoratis, dalam rangka usaha memenuhi aspirasi bangsa Indonesia mengenai hal-hal yang seharusnya dilakukan oleh Pemerintah. Dalam hubungan ini desentralisasi merupakan pokok perdebatan antara pihak yang melihat keutamaan keorganisasian kekuasaan pemerintahan dan kebutuhan berlansungnya kepemim-pinan dari atas ke bawah (top down), dan pihak yang melihat keutamaan terpenuhinya kebutuhan dan aspirasi rakyat dan Daerah (bottom up).

Dari sudut pandang yang pertama maka yang menjadi masalah adalah "desentralisasi", sedangkan dari sudut pandang yang kedua yang menjadi masalah ialah "Otonomi Daerah", yang merupakan masalah-masalah yang menonjol semenjak Indonesia me-raih kemerdekaannya tahun 1945.

Dari sisi Hukum Tata Negara (khususnya teori bentuk negara) otonomi adalah subsistem dari negara kesatuan (unitary state enheidstaat). Otonomi adalah fenomena negara kesatuan. Segala pengertian (begrip) dan isi (materie) otonomi adalah pengertian dan isi negara kesatuan. Negara Kesatuan merupakan landas batas dari pengertian dan isi otonomi. Berdasarkan landas batas tersebut dikembangkanlah berbagai aturan (rules) yang mengatur mekanisme yang akan menjelmakan keseimbangan antara tuntutan kesa-tuan dan tutuntan otonomi. Di sini pulalah letak kemungkinan "spaning" yang timbul dari kondisi tarik menarik antara kedua kecenderungan tersebut.

Dari perkembangan pelaksanaan Otonomi Daerah di Negara Kesatuan Republik Indonesia, tuntutan akan otonomi Daerah memperlihatkan adanya semacam salah kaprah dalam pemahaman tentang Otonomi Daerah. Beberapa pengalaman yang pernah mengancam integrasi nasional suatu negara yang bermula dari tuntutan berotonomi telah menem-patkan otonomi di bawah prasangka sehingga perlu diawasi, dikendalikan dan dikekang.

Pergolakkan daerah di Tanah Air kita pada masa lalu oleh berbagai kalangan dipandang sebagai bersumber dari masalah-masalah otonomi. Jalan pikiran ini antaranya dapat ditemukan dalam Penjelasan Umum UU No. 5/1974 yang menyatakan bahwa:

Sedang istilah "seluas-luasnya" tidak lagi dipergunakan karena berdasarkan pe-ngalaman selama ini istilah tersebut ternyata dapat menimbulkan kecenderungan pemikiran yang dapat membahayakan keutuhan negara.

Sinyalamen Penjelasan UU No. 5/1974 di atas menimbulkan pertanyaan, apakah yang diartikan dengan otonomi yang seluas-luasnya sepanjang otonomi itu dipahami sebagai fenomena atau subsistem negara kesatuan. Apakah dalam perjalanan Republik Indonesia otonomi seluas-luasnya pernah dilaksanakan dan pelaksanaan tersebut mewujudkan keadaan yang kurang diharapkan ?

Desentralisasi yang dianut di Indonesia adalah desentralisasi territorial berbentuk otonomi dan tugas pembantuan.[6] Otonomi mengandung arti kemandirian untuk mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri. Sedangkan tugas pembantuan adalah tugas untuk membantu - apabila diperlukan - melaksanakan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (undang-undang dan peraturan pemerintah).[7] Pandangan yang melihat desentralisasi meliputi delegasi kekuasaan kepada tingkatan yang lebih rendah di dalam hirarkhi territorial, apakah hirarkhinya adalah hirarkhi pemerin-tahan di dalam suatu negara atau kantor dalam organisasi dalam skala besar, maka pandangan itu mengacu kepada desentralisasi politik. Desentralisasi politik tidak lain dari desentralisasi teritorial karena faktor "daerah" menjadi salah satu unsurnya.

Di Indonesia konsepsi mengenai desentralisasi hanya berbentuk desentralisasi territorial. Hal ini sebagaimana tercermin dalam Pasal 1 huruf (b) UU No. 5/1974 yang menyebutkan:

"Desentralisasi adalah penyerahan urusan pemerintahan dari pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya."

Dalam pengertian lain desentralisasi pemerintahan berintikan pembagian tugas pemerintahan dalam rangka mencapai tujuan negara. Pembagian tugas itu dilengkapi dengan pembagian kekuasaan dalam konteks pengertian negara berasaskan hukum wewenang. Karena kekuasaan itu diberi dasar dan pembatasan oleh hukum, karenanya ke-kuasaan harus tunduk pada hukum.[8] Meskipun demikian Hans Kelsen mengemukakan:

"However, speak of decentralization only if the organization is carried out according to the territorial principle, if the norm of legal order are diffrenttiated with respect to their territorial sphere of validity, althought the differentiation with respect to their personal sphere of validity has a smilar effect. These territorial sphe-re of validity of the local norm are often called provinces, and decentralization thus implies the existence of province. [9]

Desentralisasi menurut Kelsen adalah salah satu bentuk organisasi Negara. karena itu pengertian desentralisasi berkaitan dengan bentuk negara. Negara menurut Kelsen adalah tatanan hukum (legal order). Jadi desentralisasi itu menyangkut sistem tatanan hukum dalam kaitannya dengan wilayah negara. Tatatan hukum desentralistik menunjukan ada berbagai kaidah hukum yang berlaku sah pada bagian-bagian wilayah yang berbeda. Ada kaidah yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara yang disebut kaidah sentral (central norm) dan ada kaidah yang berlaku sah dalam bagian-bagian wilayah yang disebut desentral atau kaidah lokal. Tatanan hukum desentralistik yang dikaitkan dengan wilayah sebagai lingkungan tempat berlakunya hukum secara sah, disebut Hans Kelsen sebagai konsepsi statis dari desentralisasi.[10]

Sementara itu menurut B.C. Smith, secara lexicografis desentralisasi berarti merubah konsentrasi di satu pusat dan memberi kekuasaan pemerintahan setempat.[11] Pengertian itu menangkap gagasan desentralisasi sebagai gejala politik yang meliputi administrasi dan pemerintahan. Desentralisasi meliputi delegasi kekuasaan kepada tingkatan yang lebih rendah dalam hirarchi teritorial. Desentralisasi meliputi sub pembagian wilayah negara ke dalam daerah-daerah yang lebih kecil dam dibentuk lembaga-lembaga politik dan administratif di daerah tersebut.

Dari pemahaman terhadap desentralisasi tersebut, maka perlunya suatu bentuk desentralisasi ternyata universal. Bahkan negara-negara yang paling kecil pun mempunyai semacam pemerintahan lokal dengan suatu tingkatan otonomi. Dengan demikian desenralisasi tidak saja dipandang sebagai penolakkan terhadap pemerintahan yang sentralis-tik, tapi lebih dari pada itu. Susunan organisasi yang bercorak desentralistik mempergunakan desentralisasi sebagai dasar susunan organisasi, dan dapat dijumpai baik pada negara yang berbentuk kesatuan maupun pada negara federal. Keperluan akan desentralisasi tidak selamanya muncul oleh desakan-desakan atau sebagai respon atas tuntutan politik yang dilokalisir untuk otonomi yang lebih besar, atau pun menggunakan desentralisasi sebagai energi untuk mengatasi ketidakstabilan politik yang terancam gerakan pemisahan dan tuntutan akan otonomi regional.

Di lain pihak memang terlihat adanya gejala tuntutan akan desentralisasi dilatar belakangi oleh berbagai alasan, seperti kesenjangan-kesenjangan sosial, ekonomi, pemerataan dan kesenjangan hak-hak antara kelompok minoritas dan mayoritas. Bisa juga karena alasan lain sebagaimana dikemukakan W. Bonney Rust bahwa pemerintahan yang sentralistik menjadi kurang populer karena ketidak mampuan untuk memahami secara tepat nilai-nilai daerah atau sentimen-aspirasi lokal.[12]

Adakalanya tuntutan akan otonomi merupakan keinginan dari pendiri negara atau merupakan amanat dari konstitusi suatu negara, sebagaimana halnya di Negara Kesatuan Republik Indonesia Artinya, desentralisasi (otonomi) di Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak lahir sebagai reaksi atas ketidak-puasan Daerah terhadap Pemerintah Pusat. Bahkan sebelum Indonesia merdeka pun otonomi bukan merupakan tuntutan dari Dae-rah. Sebaliknya, Daerah-daerah justru dituntut Pemerintah Hindia Belanda untuk mampu mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, yakni dengan dikeluarkannya Decentralisatie Wet pada tahun 1903. Meskipun semangat dan materi, maupun muatan Decentralisatie Wet 1903 berbeda dengan konsepsi Otonomi Daerah yang sekarang dipratekan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Desentralisasi (otonomi) yang diselenggarakan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, paling kurang ada lima faktor yang mendasarinya, yakni:

1. Keanekaragaman bangsa Indonesia dengan sifat-sisfat istimewa pada berbagai golongan, tidak memungkinkan pemerintahan diselenggarakan secara seragam.

2. Wilayah Indonesia yang berpulau-pulau dan luas dengan segala pembawaan masing-masing, memerlukan cara-cara penyelenggaraan yang sesuai dengan keadaan dan sifat-sifat dari berbagai pulau tersebut.
3. Desa dan berbagai persekutuan hukum merupakan salah satu sendi yang ingin dipertahankan dalam susunan pemerintahan negara.
4. Pancasila dan UUD 1945 menghendaki suatu susunan pemerintahan negara yang demokratis. Desentralisasi adalah salah satu cara mewujudkan tatanan demokratis tersebut.
5. Efisiensi dan efektivitas merupakan salah satu ukuran keberhasilan organisasi. Re-publik Indonesia yang luas dan penduduk yang banyak dan beragam memerlukan suatu cara penyelenggaraan pemerintahan yang menjamin efisiensi dan efektivitas.

Dengan membagi-bagi penyelenggaraan pemerintahan dalam satuan-satuan yang lebih kecil ( desentralisasi) akan memungkinkan dicapainya efisensi dan efekvitas.[13]

Dengan demikian jelaslah, bahwa penyelenggaraan otonomi daerah di Negara Republik Indonesia tidak semata-mata merupakan gejala politik dan atau sebagai suatu respon atas tuntutan politik. Kalau pun gejala tersebut terlihat ada, maka harus diartikan sebagai pemenuhan atas tuntutan Daerah terhadap Pemerintah Pusat untuk memberikan otonomi pada Daerah guna menangkap sentimen -aspirasi- lokal yang sukar diketahui Pusat secara lebih nyata.

Karena itu tidaklah selalu benar dalam menentukan dan memberikan respon yang cukup terhadap tuntutan Otonomi Daerah tergantung pada seberapa besar represi yang dialami di masa lalu. Dalam kenyataannya penyelenggaraan desentralisasi (otonomi) di beberapa negara tidak selalu bertolak dari tingkat represi masa lalu. Sebaliknya, justru merupakan suatu pemenuhan dari sistem penyelenggaraan pemerintahan negara, atau karena faktor-faktor perbedaan-perbedaan geografis dari wilayah-wilayah negara, kultur atau sebagai konsekuensi dari prinsip negara kesejahteraan yang membutuhkan pelayanan terhadap masyarakat daerah suatu negara.

Ditinjau dari dasar kemajemukkan atau dasar-dasar yang lain desentralisasi (otonomi daerah-pen) di Indonesia bukan sekedar alat atau sarana pencegah disintegrasi. Desentralisasi tidak terlepas dari tujuan membentuk pemerintahan Negara Republik Indonesia, yaitu mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Di samping itu pemikiran akan desentralisasi di Indonesia telah ada jauh sebelum Indonesia merdeka. Hal itu sebagaimana pernah diungkapkan Moh. Hatta pada tahun 1923, sebagai berikut :

"Oleh karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa, maka perlulah tiap-tiap golongan, kecil atau pun besar, mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasib sendiri." [14]

Sekarang pun dibanyak negara tengah berupaya merumuskan suatu mekanisme desentralisasi yang sesuai dengan kebijaksanaan dan sistem pemerintahan dari masing-masing negara. Pada kurun waktu 1970-an sampai 1980-an negara-negara berkembang tampak mulai melakukan suatu penjajakan terhadap kebijaksanaan desentraslisasi perencanaan dan manajemen pembangunan. Dan kebijaksanaan tersebut tidak hanya menjadi monopoli negara-negara berkembang. Bahkan di negara-negara maju seperti Prancis, Presiden Mitterand, memanfaatkan isyu desentralisasi sebagai salah satu programnya untuk memenangkan pemilihan umum.

Dengan demikian, desentralisasi tidak hanya dipandang sebagai suatu gejala politik yang meliputi administrasi dan pemerintahan, atau timbul karena alasan administrasi praktis, atau pun sebagai respon atas tuntutan politik yang dilokalisir untuk otonomi yang lebih besar.

Selanjutnya Paul Kevenhoster mengemukakan, suatu pemerintahan yang didesentralisasikan berdasarkan beberapa alasan mempunyai peranan untuk menghilangkan sumber-sumber kemacetan karena tiga hal, yakni;

1. Desentralisasi dimaksudkan untuk memperlancar pelaksanaan administrasi pemerintah pusat dan membantu pelaksanaan administrasi yang lebih berorientasi kepada masalah-masalah kelompok sasaran atau daerah-daerah.

2. Desentralisasi meningkatkan kesadaran negara dalam kaitannya dengan kebutuhan warga negaranya, menunjang suatu penyesuaian yang luwes terhadap masalah-masalah yang senantiasa berubah, serta mengatasi suatu aparat pengawasan yang berlebihan yang dilakukan secara terpusat dan memerlukan biaya yang sangat mahal.
3. Suatu perangkat negara yang didesentralisasi pada umumnya dimaksudkan untuk membantu suatu struktur yang prulalistik serta penampungan kepentingan-kepen-tingan masyarakat sesuai dengan pemikiran nilai yang didasarkan pada prinsip-prinsip kemerdekaan dan demokrasi.[15]

Apa yang dikemukakan Paul Kevenhoster tersebut masih merupakan suatu sentralisasi yang diperlunak. Artinya belum mengacu kepada apa yang disebut dengan desentralisasi teritorial (desentralisasi politik). Apalagi untuk dikatakan sebagai suatu desentralisasi murni.[16] Meskipun demikian, desentralisasi yang dikemukakan Paul Kevenhoster itu mendekati apa yang disebut sebagai desentralisasi yang timbul karena alasan administrasi praktis.

Berdasarkan hal-hal yang dikemukakan dapat disimpulkan, bahwa nilai otonomi ditentukan oleh keadaan-keadaan dan kondisi yang terdapat dalam suatu negara. Di lain pihak ada anggapan bahwa desentralisasi biasanya ada dalam suatu negara yang sudah terbentuk, tapi dalam kenyataannya tidak selalu demikian. Di Negeri Belanda misalnya, dimana desentralisasi berakar pada sejarah Belanda sendiri yaitu negara-negara kecil yang merdeka, yang kemudian bersama-sama terbentuk sebagai sebuah negara. Dengan demikian otonomi mendahului pembentukan sebuah negara. Dari sudut pandang ini dapat dipahami jika daya tarik desentralisasi (otonomi) bukan hanya merupakan lawan dari sentralisasi.

Di negara kesatuan Belanda, suatu hal yang mendasar dan menjadi ciri umum, bahwa desentralisasi, urusan rumah tangga, otonomi, tugas pembantuan, pertama-tama berkaitan dengan wewenang (dalam) pengaturan dan pengurusan (regeling dan bestuur) urusan pemerintahan atau suatu kepentingan umum (openbare belangen).

Bertalian dengan hal di atas menurut Bagir Manan, terdapat dua pengertian. Pertama, Otonomi adalah hak dari suatu lingkungan rumah tangga pemerintahan tingkat lebih rendah untuk secara mandiri (bebas) mengatur dan mengurus urusan-urusan mereka. Kedua, penggunaan atau pelaksanaan hak tersebut tunduk pada pengawasan dari satuan pemerintahan tingkat lebih atas.

Dalam unsur pertama, ada dua hal yang perlu mendapat perhatian, yaitu adanya (urusan) rumah tangga (houshouding), dan adanya sifat mandiri (zelfstandigheid). Dalam sifat mandiri dengan sendirinya terkandung kebebasan (vrijheid). Tidak akan ada keman-dirian tanpa kebebasan. Kebebasan disini menunjukkan bahwa Propinsi atau Gemeente mempunyai kebebasan berinisiatif.

Dengan demikian jelaslah, bahwa pemencaran kekuasaan menurut desentralisasi (otonomi) dilakukan melalui badan-badan publik (publieklichaam). Khususnya desentralisasi teritorial, badan-badan tersebut adalah satuan daerah pemerintahan yang lebih rendah. Badan-badan tersebut adalah badan yang mandiri, pendukung wewenang, tugas dan tanggung jawab yang mandiri. Sebagai badan mandiri, organ-organ atau kelengkapan pemerintahan desentralisasi tidak berada dalam kedudukan berjenjang (hirarchis) dengan organ-organ satuan pemerintah tingkat lebih atas. Dengan perkataan lain, pada hakekatnya pemencaran kekuasaan menurut desentralisasi adalah pembagian wewenang, tugas dan tanggung jawab antara badan-badan kenegaraan yaitu antara badan negara dan satuan daerah pemerintahan yang sama-sama sebagai badan publik.[17]

Wewenang, tugas dan tanggung jawab menurut desentralisasi tidak terbatas pada lapangan administratif negara, tetapi juga pada lapangan perundang-undangan (fungsi legislatif). Pemencaran kekuasaan desentralisasi adalah pemencaran kekuasaan antara badan badan kenegaraan. Dengan perkataan lain, pemencaran kekuasaan menurut desentralisasi adalah pemencaran dalam rangka susunan atau organisasi negara, bukan dalam rangka susunan atau organisasi pemerintahan. Karena bersangkutan dengan organisasi negara, pemencaran kekuasaan menurut desentralisasi bersifat ketatanegaraan atau dalam lapangan tatanegara. Hal ini sejalan dengan karakteristik UUD yang hanya mengatur lapangan ketatanegaraan antara lain mengenai susunan organisasi negara, pembagian dan batas-batas wewenang antara alat-alat kelengkapan organisasi negara tersebut.[18]

Dalam konteksnya dengan beberapa teori negara, desentralisasi (otonomi) parochial (berhubungan dengan agama) dan separatist, mengacaukan kesatuan kehendak umum, menegaskan seksional yang sempit. Desentralisasi cenderung untuk dibahas sehu-bungan dengan sifat negara dan ekonomi di mana ia beroperasi. Otonomi dinilai dengan mengacu kepada kepentingan yang mengambil mamfaat dari/dan mengendalikan lembaga-lembaga politik sub nasional.

Oleh sebab itu dapat dikatakan bahwa keberhasilan kebijaksanaan desentralisasi (otonomi) pada negara berkembang, sebagaimana juga halnya dengan Negara Indonesia, sangat dipengaruhi oleh faktor-faktor politik, ekonomi, budaya seperti;

1. sampai seberapa jauh pimpinan politik pusat dan birokrasi mendukung desentralisasi dan organisasi yang mendapat pelimpahan tanggung jawab;

2. sampai seberapa jauh prilaku, sikap dan budaya yang ada mendorong terciptanya desentralisasi pengambilan keputusan dan pemerintahan;
3. kebijakan dan program yang dirancang dengan memadai untuk mendorong desentralisasi pengambilan keputusan dan manajemen pembangunan dan akhirnya ;
4. sampai seberapa jauh tersedia sumber daya keuangan, manusia, dan prasarana fisik yang memadai bagi organisasi yang mendapat pelimpahan tanggung jawab.[19]

Meskipun demikian harus diakui, bahwa desentralisi bukanlah tanpa kritik. Konsekuensi dari desentralisasi, Daerah harus memiliki sumber-sumber keuangan sendiri untuk membiayai rumah tanggannya, atau apa yang disebut dengan kemampuan Daerah untuk berotonomi dalam arti luas.

Kemampuan suatu Daerah akan sangat menentukan nilai otonominya. Pada negara berkembang (juga negara-negara maju) masalah pokok yang cukup sering menjadi perdebatan, adalah mengenai sumber keuangan Daerah yang umumnya memiliki ke-tergantungan yang cukup besar pada Pemerintah Pusat. Kemudian mengenai kesenjangan dalam sumber daya manusia antara Pusat atau Daerah tingkat atasnya dengan Daerah. Dimana mereka yang ahli berkumpul di Pusat atau pada Daerah atasnya. Hal ini sering kali menjadi faktor yang amat berpengaruh dalam pengambilan keputusan yang bermutu, strategis, dan menentukan di Daerah.

Tujuan kebijaksanaan pembangunan dinegara-negara berkembang sebagaimana juga halnya dengan Negara Indonesia, umumnya adalah pemerataan hasil pembangunan guna meningkatkan produktivitas dan pendapatan seluruh segmen masyarakat. Untuk tujuan ini satu jalan yang dipandang tepat adalah dengan menerapkan desentralisasi (otonomi) yang lebih luas kepada Daerah. Sebab penentu kebijaksanaan nasional menemukan kesulitan untuk merumuskan dan menerapkan suatu strategi secara terpusat.

Kesulitan itu antara lain dikarenakan kemajemukan dan kebutuhan-kebutuhan masyarakat di Daerah berbeda-beda. Dengan demikian, nilai (luas sempitnya) Otonomi Daerah ikut memenentukan tercapainya tujuan pemberian otonomi kepada Daerah. Bertalian dengan hal yang dikemukakan di atas B.C Smith mencoba menggunakan pengukuran besar kecilnya otonomi Daerah melalui 8 (delapan) variabel, yakni;

1. fungsi/tugas pemerintah;

2. kemampuan pengumpulan pajak;
3. bidang tugas administrasi;
4. jumlah wewenang yang dilimpahkan;
5. besarnya anggaran belanja;
6. kondisi wilayah;
7. ketergantungan keuangan;
8. potensi dan kualitas personil.[20]

Otonomi Daerah di Indonesia yang diharapkan menjadi ujung tombak pemerin-tahan dan mejemen pembangunan di Daerah-daerah pada tataran yang paling demokratis, masih belum optimal, efektif dan efisien. Hal tersebut terutama disebabkan Otonomi Daerah di Indonesia bukanlah merupakan suatu hal yang statis sifatnya. Dalam hubungan ini R. Juniarto mengemukakan:

"Luas sempitnya urusan-urusan yang diserahkan kepada sesuatu pemerintah lokal yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri, tergantung kepada politik hukum yang sedang dianut pada waktu itu, yang dituangkan dalam hukum positifnya."[21]

Dengan demikian nilai otonomi daerah di Indonesia dari waktu ke waktu akan senantiasa mengalami perubahan dan perkembangan, tergantung kepada kemauan politik pembentuk undang-undang.

Pada saat berlakunya UU No. 5/1974 setidaknya ada tiga acuan untuk menilai otonomi daerah di Indonesia, yakni;

1. harus serasi dengan pembinaan politik dan kesatuan bangsa;

2. harus mendapat hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat dan Daerah atas dasar keutuhan Negara Kesatuan;
3. harus menjamin perkembangan dan pembanguna Daerah.

UU No 5/1974 menyatakan, bahwa Desentralisasi adalah penyerahan urusan pemerintahan dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya. Kemudian UU No 22/199 menyetakan bahwa, Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kcsatuan Republik Indonesia.

Untuk mewujudkan sistem pemerintahan daerah yang aspiratif, demokratis dan memberikan kepastian hukum, maka perlu adanya landasan hukum yang dapat memberikan kekuatan hukum bagi masyarakat dapat menyampaikan aspirasi.

Otonomi daerah yang memberikan kewenangan luas bagi Daerah telah dilaksanakan sejak ditetapkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemberintah Pusat dan Daerah . Kebijakan desentralisasi tersebut telah memberikan kewenangan yang luas kepada Daerah untuk mengatur Daerah sendiri (Kabupaten/Kota).

Sebagai gambaran keadaaan singkat, bahwa sejak tahun 1945 hingga tahun 2000 Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota belum membiasakan diri untuk mengatasi permasalahan darurat yang seharusnya ditangani oleh Pemerintah Kabupaten/Kota, dilain pihak Pemerintah Pusat maupun Provinsi hampir dapat dikatakan selalu terlibat dalam penyelesaian persoalan. Akibat dari kebiasaan tersebut adalah seringkali timbul ketidaksiapan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan Otonomi Daerah yang dilakukan secara mendadak.

Tujuan utama pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Sehingga melalui otonomi luas, Daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dalam kerangka mewujudkan good local governence, maka pemerintahan daerah menempatkan masyarakat sebagai aktor utama dalam pembangunan dan aparat sebagai fasilitator, sehingga ini perlu dilandasi oleh aturan yang baru dan jelas. Salah satu elemen untuk mendukung kapasitas daerah adalah tersedianya perangkat hukum yang menjadi landasan operasional seluruh elemen masyarakat di tingkat kabupaten sehingga segala kebutuhan dan harapan yang diinginkan dapat tercapai.

Untuk mendorong partisipasi publik maka pemerintah daerah harus mempunyai komitmen terhadap transparansi dan akses masyarakat dalam proses kebijakan daerah yang juga mencakup implementasinya. Dalam kerangka akses informasi publik tersebut mensyaratkan badan publik berkewajiban menyebarluaskan produk kebijakan, baik yang berupa peraturan, rencana dan outcome kelembagaannya. Disisi lain, menjadi hak masyarakat luas untuk mengikuti penyelenggaraan pemerintahan daerah yang transparans. Disamping itu, kewajiban masyarakat luas juga memiliki kewajiban untuk memberikan data dan informasi mengenai dirinya atau lembaganya secara obyektif. Oleh karenanya, untuk mewujudkannya pemilihan media aksibilitas publik yang efektif menjadi kunci keberhasilan akses informasi publik.

Bentuk dan Susunan Pemerintahan Daerah.

Salah satu persoalan pokok dan senantiasa menjadi perdebatan dalam mewujudkan desentralisasi di Indonesia selama puluhan tahun adalah berkenaan dengan bentuk dan susunan Pemerintahan Daerah dan isi otonominya. Dari perjalanan panjang pemerintahan daerah di Indonesia, permasalahan bentuk dan susunan pemerintahan daerah itu tidak terlepas dari aspek konstitusional. Artinya UUD 1945 menentukan bahwa bentuk dan susunan Pemerintahan Daerah pengaturannya ditetapkan dengan undang-undang, sehingga bentuk dan susunan Pemerintahan Daerah dan otonominya tergantung kepada kemauan politik pembentuk undang-undang. Akibatnya bentuk dan susunan pemerintahan daerah di Indonesia senantiasa mengalami pasang surut dan cenderung menjadi komoditas politik, dan tidak terkecuali setelah UUD 1945 diamandemen.

Kecenderungan menanggapi eksistensi pemerintahan daerah sebagai komoditas politik pada akhirnya akan membuahkan pemerintahan daerah tidak akan pernah menemukan bentuknya dan susunan yang stabil. Bentuk dan susunan pemerintahan daerah dan isi otonominya sangat tergantung pada kecenderungan politik pembentuk undang-undang dan tergantung sejauhmana respon mereka terhadap pemberian otonomi kepada daerah sebagai upaya penguatan negara kesatuan atau melulu dicurigai sebagai suatu gerakan menjauh dari pemerintah pusat. Kesan serupa itu sangat jelas apabila kita perhatikan fenomena yang mewarnai pergantian satu undang-undang ke undang-undang lainnya yang mengatur tentang pemerintahan daerah. Dibalik semua pertimbangan dan alasan pergantian undang-undang itu, satu hal yang tidak dapat ditutupi adalah pertimbangan politik meskipun tidak secara terang-terangan dinyatakan. Dalam konteks ini, perubahan atau penggantian undang-undang pemerintahan daerah itu tidak dalam konteks penyempurnaan dari prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintah daerah yang sudah dituangkan dalam undang-undang sebelumnya, melainkan mengganti prinsip-prinsip yang sudah diterapkan sebelumnya.

Penutup

Terlepas bagaimana respon pembentuk undangan-undang atas pandangan tadi, yang pasti penyelenggaraan pemerintahan daerah sejak zaman kemerdekaan sampai saat ini dalam kenyataannya telah melahirkan berbagai masalah dan kerugian yang sulit dihitung. Biaya yang harus dikeluarkan dan yang disediakan tidak seimbang dengan manfaat yang diperoleh ketika setiap tujuan yang ingin dicapai dari suatu undang-undang yang dibentuk berakhir pada perumusan tujuan baru yang sama sekali lain dari tujuan sebelumnya. Inilah sesungguhnya bahaya dari penyerahan penyusunan dan pembentukan pemerintahan daerah yang diserahkan kepada pembentuk undang-undang yang lebih memikirkan politik kepentingan ketimbang amanat konstitusional.

Pembentukan dan penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia sejak semula seharusnya tidak menjadi rumit dan sarat masalah, apabila semua pemikiran dan pandangan dalam membentuk undang-undang senantiasa dipayungi dan dibangun di bawah semangat dan hekekat yang digariskan konstitusi, tetapi yang terjadi sebaliknya. Konstitusi (UUD 1945) dengan segala kesimpelannya cenderung dijadikan untuk melegalisasi pemikiran-pemikiran politik sesaat dan kepentingan kekuasaan penguasa yang berkuasa melalui DPR. (***)

End note:

[1] B.C. Smith, The Territorial Dimension of The State, 1985, hlm 1.

[2] W. Boney Rusth, The Pattern fog Goverment, London: Pitman Paper Backs, 1969, hlm

[3] Loc.cit.

[3] Rondinelli dalam Ateng Syafrudin, 20 Tahun UU........, op.cit. hlm. 16.

[4] Geral S. Maryanov dalam Solly Lubis, Perkembangan Garis Politik Dan Perundang-Undangan Pemerintahan Daerah, Alumnci:Bandung, 1983, hlm. 58.

[5] F.A. M. Stroink, Deconsentratie, (Disertasi , disadur Ateng Syafrudin untuk bahan kuliah Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran , Program Studi Ilmu Hukum, 1992) .

[6] Van der Pot dalam Bagir Manan, Hubungan Pusat dan Daerah, op.cit. hlm. 19.

[7] Ateng Syafrudin, "Perkembangan Pengaturan Perimbangan Keuangan Antara Negara dan Daerah" (Makalah dalam seminar memperingati 45 tahun Indonesia merdeka di Universitas Padjadjaran, Bandung, 19 Januari 1991).

[8] Hans Kelsen, General Theory of Law and State, New York:Russel & Russel, 1961, hlm 304.

[9] Ibid, hlm 303.

[10] B.C. Smith, The Territorial Dimension of The State, 1985, hlm 1.

[11] W. Boney Rusth, The Pattern fog Goverment, London: Pitman Paper Backs, 1969, hlm

[12] Laporan Penelitian Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran tentang "Pelaksanaan Otonomi Daerah dan Penyusunan Konsep Model Titik Berat Otonomi Pada Daerah Tingkat II di Propinsi Daerah Tingkat I Jawa Barat", 1986, hlm 29-30.

[13] Moh. Hatta dalam Bagir Manan, Hubungan Pusat dan Daerah........, op.cit. hlm. 17.

[14] Loc. cit.

[15] F.A.M. Stroink mengemukakan bahwa desentralisasi murni, apabila: (1) kewenangan untuk mengambil/membuat keputusan diserahkan dari seorang pejabat administrasi/pemerinta kepada yang lain; (2) pejabat yang menyerahkan itu mempunyai lingkungan pekerjaan yang lebih luas dari pada pejabat yang diserahi kewanangan itu; (3) pejabat yang menyerahkan tidak dapat memberi perintah kepada pejabat yang telah diserahi kewenangan itu mengenai pengambilan/ pembuatan keputusan atau isi keputusan itu; (4) pejabat yang menyerahkan kewenangan itu tidak dapat memberikan keputusan sendiri sebagai pengganti keputusan yang telah diambil/dibuat; (4b) pejabat yang menyerahkan kewenangan itu tidak dapat secara bebas menurut pilihan sendiri mengganti pejabat yang telah diserahi kewenangan itu dengan orang lain; (5) pejabat yang menyerahkan kewenangan itu tidak dapat menyingkirkan pejabat yang telah diserahi kewenangan itu dari tempatnya.

[16] Bagir Manan, Hubungan Pusat dan Daerah..........., op.cit., hlm. 244.

[17] Loc.cit.

[19] Denis A. Rondenelli, John R. Nellis, G. Shabbir Cheema, Decentralization in Developing Countries: A Review of Recent Experience, World Bank, 1983, hlm. 52.

[20] B.C Smith, The Meansurement of Decentralization” International Review of Administrative Science, Vol XLV, hlm. 214-222.

[21] R. Juniarto, Perkembangan Pemerintah Lokal, Alumni:Bandung, 1979, hlm. 30.