UU Nomor 5 Tahun 1986 dan Putusan Ultra Petita (Bagian 4 dari tulisan “Putusan Hakim (PTUN) Yang Ultra Petita”)

by Boy Yendra Tamin

Putusan ultra petita sederhananya diartikan putusan yang diberikan melebihi dari apa yang diminta dan contoh kasus yang dikemukakan sebelumnya, setidaknya dapat diamati bahwa lahirnya putusan hakim PTUN yang bersifat ultra petita, karena hakim dalam memeriksa sengketa yang diajukan kepadanya bersifat aktif. Dengan sifat aktifnya itu hakim akan melakukan penelusuran terhadap keputusan TUN sebelumnya yang terkait dengan pokok sengketa. Penelusuran terhadap keputusan TUN yang sebelumnya itu dipergunakan sebagai dasar sampai dikeluarkannya keputusan TUN yang digugat.

Dari sebuah contoh kasus "sengketa Jalan Sabang" misalnya, dapat dikemukakan beberapa sekaitan dengan putusan hakim PTUN yang bersifat ultra Petita, melalui pertanyaan-pertanyaan, apakah UU Nomor 5 Tahun 1986 jo UU No.9 Tahun 2004 jo UU No 51 Tahun 2009 mengatur perihal dapatnya hakim membuat keputusan yang ultra petita ? Dan jika terjadi putusan hakim yang bersifat ultra petita, sejauh mana dibolehkan secara yuridis ? Bagaimanakah kedudukan keputusan TUN yang ditelusuri hakim yang terkait dengan pokok sengketa ? Dapatkah hakim PTUN memberikan amar berupa pengesahan dalam keputusannya melalui penafsiran a contrario pasal 53 ayat (1) UU Nomor 5 Tahun 1986 ?

Sebelum menjawab pertanyaan diatas, terlebih dahulu akan dibahas soal penesuluran yang dilakukan hakim terhadap putusan yang terkait dengan pokok sengketa. Apakah arti penting dan kedudukan keputusan TUN yang ditelusuri itu di dalam pemeriksaan perkara ? Apakah sebagai alat untuk membuktikan batal atau tidak sahnya keputusan yang digugat, ataukah dapat sekaligus menjadi keputusan TUN yang dapat dijadikan pokok sengketa sekalipun tidak dimohonkan oleh penggugat sebagai objek gugatan dalam surat gugatannya?

Bila kita telusuri UU Nomor 5 Tahun 1986 jo UU No 9 Tahun 2004 jo UU No 51 Tahun 2009 maka tidak terdapat suatu ketentuan pun mengenai hal diatas, atau mengenai dapatnya hakim menambah pokok sengketa dari sengketa yang diperiksanya. Dalam "sengketa Jalan Sabang" misalnya, putusan hakim yang ultra petita itu dengan pertimbangan adanya ketertaitan suatu putusan TUN yang digugat dengan putusan-putusan yang mendasari keputusan yang disengketakan itu sampai dikeluarkan, atau ada keterkaitan antara keputusan yang disengketan dengan keputusan yang dikeluarkan sebelumnya.

Disamping itu putusan hakim yang ultra petita itu dilandasi pula oleh pemahaman hakim, bahwa adanya gugatan penggugat terhadap keputusan TUN dapat menggambarkan adanya kepentingan yang hendak dicapai mengapa dilakukan proses gugatan yang bersangkutan. Dalam "sengketa Jalan Sabang " misalnya, dalam rangkaian posita gugatan penggugat telah tergambar dengan jelas kepentingan yang hendak dicapai oleh penggugat, yakni adanya kenyataan bahwa penggugat tidak dapat merealisasikan balik nama atas Sertifikat Hak Milik No.60/Gambir.

Suatu yang tidak dapat dipungkiri, bahwa untuk menyatakan batal atau tidak sah suatu keputusan TUN memang memerlukan pengujian yang salah satu caranya adalah melalui penelusuran terhadap keputusan TUN sebelumnya yang terkait. Keterkaitan suatu putusan TUN perlu diuji untuk mengetahui apakah keputusan yang disengketakan itu mempunyai alas hak (rechtstitel) sesuai dengan ketentuan perundang-undangan, dan apakah prosedur yang ditentukan telah dipenuhi sebagaimana mestinya.

Penelusuran terhadap putusan TUN terkait dengan keputusan TUN yang menjadi pokok sengketa, selain sejalan dengan prinsip-prinsip yang termuat dalam Pasal 53 UU Nomor 5 Tahun 1986, terlebih dengan ketentuan pasal 107 UU Nomor 5 tahun 1986 yang berbunyi : "Hakim menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian berserta penilaian pembuktian, dan untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan hakim. Penjelasan pasal 107 yang menegaskan pasal 107 mengatur ketentuan dalam rangka usaha menemukan kebenaran materil.

Berbeda dengan sistem hukum pembuktian dalam hukum acara perdata, maka dengan memperhatikan segala sesuatu yang terjadi dalam pemeriksaan tanpa bergantung pada fakta dan hal-hal yang diajukan oleh para pihak, hakim PTUN dapat menentukan sendiri :

1. apa yang harus dibuktikan;

2. siapa yang harus dibebani pembuktian, hal apa yang harus dibuktikan oleh para pihak yang berperkara dan hal apa saja yang diutamakan untuk dipergunakan dalam pembuktian ;
3. alat bukti mana saja yang diutamakan untuk dipergunakan dalam pembuktian;
4. kekuatan pembuktian yang telah diajukan.

Dengan memahami ketentuan yang termuat dalam Pasal 53 dan Pasal 107 UU Nomor 5 Tahun 1986 tersebut, maka menurut hemat penulis kedudukan penelusuran terhadap keputusan TUN yang terkait dengan keputusan TUN yang menjadi pokok sengketa adalah dalam rangka pengujian terhadap keputusan TUN yang disengketakan dan sekaligus untuk mendapatkan keyakinan tentang sengketa tersebut. Disamping itu dapat pula oleh hakim ditambahkan sebagai pokok sengketa sekalipun tidak dimintakan oleh para pihak yang bersengketa yang pada giliranya hakim akan memberikan putusannya terhadap keputusan TUN yang dimaksud. Akan tetapi dapatnya hakim melakukan hal yang demikian senantiasa dalam batas dan ruang lingkup wewenang yang telah diberikan peraturan perundang-undangan kepadanya sebagaimana ditegaskan Pasal 48 UU No 5/1986.

Hal itu tentu didasari oleh pertimbangan, karena hukum tidak akan membiarkan keputusan-keputusan dan atau penetapan-penetapan TUN yang bertentangan dengan tatanan hukum yang ada tersebut berlanjut hanya berdasarkan pertimbangan karena pihak-pihak dalam perkara tidak mengajukan pertentangan yang ada tersebut di persidangan. Lagi pula adalah tidak pada tempatnya bila hak menguji hakim hanya dibatasi pada objek yang telah diajukan oleh pihak-pihak, karena seringnya objek sengketa tersebut harus dinilai dan dipertimbangkan dalam kaitannya dengan bagian-bagian penetapan-penetapan atau keputusan-keputusan Badan atau Pejabat TUN yang tidak dipersengketakan antara kedua belah pihak (ultra petita).

Dapatnya hakim PTUN melakukan penelusuran terhadap Keputusan TUN yang terkait dengan putusan TUN yang menjadi pokok sengketa disamping karena hal diatas, dimungkinkan oleh sifat aktif dari hakim PTUN dalam memeriksa perkara yang diperiksanya.

Penilaian dan pertimbangan hakim atas keputusan yang tidak diajukan pihak (penggugat) dalam persidangan tentu dalam kaitannya dengan mencari kebenaran atas suatu sengketa. Mencari kebenaran atas suatu peristiwa (sengketa) dimuka pengadilan administrasi murni merupakan kepentingan publik.

Dalam hal mencari kebenaran, menurut teori hukum publik, hakim haruslah bersifat aktif. Hakim aktif itu di dalam menilai pembuktian berdasarkan teori pembuktian bebas, tidak dikehendaki adanya ketentuan-ketentuan yang mengikat, sehingga penilaian pembuktian seberapa dapat diserahkan kepadanya.

Dalam lapangan hukum acara peradilan administrasi (PTUN) yang dimaksud dengan hakim yang bersifat aktif itu tertuju kepada :

1. gugatan, ultra petita tidak dilarang, sehingga hakim dapat menambahkan terhadap apa yang diminta.

2. apa yang telah ditetapkan oleh para pihak. Hakim dapat memperbaiki fakta yang telah didalilkan para pihak. Fakta yang telah ditetapkan oleh para pihak dan tidak diragukan, maka hakim tidak terikat dan setelah dilakukan pemeriksaan dengan cermat, maka hak ex officio dapat menolak sebagai fakta tidak ditetapkan dan tidak diragukan.

Sehubungan dengan hal diatas menurut Sjachran Basah terhadap penilaian pembuktian secara bebas, maka hakim administrasi ( hakim TUN- pen) berhak untuk memilih , alat-alat bukti dan memberikan penilaian terhadapnya. Seandainya timbul keraguan-raguan terhadap alat bukti tadi, maka hakim akan memberikan instruksi baik secara lisan maupun tertulis untuk memanggil dan mendengar kesaksian para ahli atau terdapatnya adstructieplicht.

Dari apa yang telah dikemukakan diatas, maka putusan hakim PTUN yang bersifat ultra petita adalah tidak dilarang. Jika kita telusuri UU Nomor 5 Tahun 1986 pun tidak pula mengatur mengenai hal ini. Dengan tidak adanya pengaturan mengenai putusan hakim yang bersifat ultra petita, maka ia harus diartikan UU Nomor 5 Tahun 1986 tidak melarang dan tidak pula membolehkan adanya putusan hakim yang bersifat ultra petita.

Bila demikian halnya, maka hakim dapat menambah pokok sengketa dan atau memberikan putusan melebihi dari apa yang digugat penggugat sesuai dengan objek sengketa yang diajukan penggugat dalam surat gugatannya, namun memiliki batas. Batas yang dimaksud adalah kompentensi atau wewenang PTUN itu sendiri dalam memeriksa, memutus dan menyelesaikan sengketa TUN sebagaimana yang telah diberikan UU kepadanya. Dalam konteks ini, adalah tidak tepat bila hakim PTUN memberikan keputusan yang bersifat ultra petita dengan alasan adanya keterkaitan antara keputusan TUN yang disengketakan. Padahal putusan hakim tersebut sudah berada diluar wewenangnya atau diluar wewenang PTUN. Hal ini sejalan dengan ketentuan Pasal 48 UU No 5 Tahun 1986 terkait dengan kewenangan mengadili PTUN.

Pertanyaan kemudian, dapatkah hakim PTUN memberikan putusannya berupa pengesahan terhadap keputusan PTUN yang diperiksanya dengan dasar asas a cotrario atau berdasarkan kepentingan yang ingin dicapai pihak yang berkepentingan atau penggugat ? Apabila diperhatikan pasal 53 ayat (1) dan Pasal 48 UU Nomor 5 Tahun 1986 berserta penjelasannya, maka pasal ini sesungguhnya telah memberikan isyarat bahwa keputusan hakim tidak dapat lain dari pada bentuk pernyataan batal atau tidak sahnya suatu keputusan TUN. Terlebih-lebih bila dikaitkan dengan apa yang dinyatakan oleh penjelasan pasal ini, bahwa hanya ada satu macam tuntutan pokok yang diajukan oleh penggugat yakni permohonan batal atau tidak sahnya suatu keputusan TUN. Tuntutan tambahan hanyalah berupa tuntutan ganti rugi dan tuntutan rehabilitasi hanya untuk sengketa kepegawaian.

Oleh karenanya, alas pikir hakim yang memberikan putusan yang ultra petita sebagaimana yang terjadi dalam kasus Jalan Sabang diatas, tidaklah bisa didalilkan dengan mengemukakan : bahwa putusan hakim yang hanya berupa pernyataan batal atau tidak sahnya suatu keputusan TUN itu tidak berarti hakim tidak boleh sebaliknya menyatakan sah suatu keputusan TUN atau hakim dapat melakukan hal itu melalui penafsiran a contrario. Kemudian dengan apa yang dinyatakan Pasal 48 dan Pasal 53 itu berserta penjelasannya , ia sekaligus pula sebagai acuan bagi hakim TUN dalam mengambil putusannya dan merupakan patokan yang tegas dalam memberikan keputusannya. Dengan lain kata, dalil hakim , bahwa tidak adanya satu pasal pun di dalam peraturan perundang-undangan lain yang berlaku yang menyebutkan bahwa menyatakan sah-nya suatu keputusam TUN adalah semata-mata wewenang absolut dari Peradilan Umum. Namun demikian tidak ia tidak berarti hakim PTUN dapat memberikan putusan pengesahan atas suatu Surat Keputusan TUN.

Pangkal tolak dari putusan hakim selain dari ketentuan pasal 53 ayat (1), hanya berupa pernyataan batal atau tidak sah. Ketentuan ini adalah sekaligus menjadi batasan sampai sejauh mana putusan yang dapat diberikan oleh Hakim PTUN terhadap sengketa sang diperiksanya. Artinya bila hakim memberikan putusan berupa pengesahan atau mensahkan suatu keputusan TUN adalah diluar wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara. Dan bila surat keputusan TUN tersebut tidak dapat dijadikan oleh hakim sebagai pokok sengketa sekalipun adanya sifat aktif dari hakim PTUN. Dapat atau tidaknya menambah pokok sengketa dan memberikan keputusan terhadapnya adalah sebatas apa yang menjadi wewenang PTUN sebagaaimana yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku. Artinya, adanya sifat aktif hakim PTUN dalam memeriksa perkara, hal itu tidak berarti ia dapat memberikan keputusan berupa pengesahan terhadap suatu keputusan TUN melalui penafsiran a contrario atau dengan dasar pemikiran akan kepentingan yang ingin dicapai pihak penggugat atau karena tidak ada satu pasal pun dari peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Sesuatu hal yang patut dan mesti menjadi pegangan hakim dalam memberikan putusannya adalah tujuan untuk terciptanya kepastian, ketertiban dan kepastian hukum dan salah aspek terletak pada hakim memberikan putusan sesuai dengan wewenang yang dimilikinya. Sehingganya, sifat aktif Hakim TUN dalam memeriksa perkara yang diajukan kepadanya dengan menelusuri keputusan-keputusan TUN yang terkait dengan pokok sengketa, tidak semuanya dapat ditambahkan menjadi pokok sengketa. Juga, dari keputusan-putusan TUN yang ditelusuri itu sekalipun terkait tetapi hakim TUN tidak senantiasa dapat memberikan penilaian dan dijadikan amar putusan, dimana putusan itu bukan merupan wewenang PTUN. Keberadaan penilaian hakim atas keputusan yang terkait (alat bukti) hanya berkedudukan sebagai pengujian terhadap keputusan TUN yang menjadi pokok sengketa.

Masalahnya kemudian, dapatkah hakim menambah pokok sengketa Keputusan TUN yang dikeluarkan sebelum berlakunnya UU Nomor 5 Tahun 1986 dengan pertimbangan adanya keterkaitan dengan keputusan TUN yang menjadi pokok sengketa, sementara itu keputusan TUN yang ditambahkan sebagai pokok sengketa oleh kakim tidak dipersoalkan oleh para pihak terutama oleh penggugat ?

Bila dipahami beberapa hal yang telah dikemukakan sebelumnya, maka jawaban dari pertanyaan di atas adalah, bahwa hakim dapat menambahkan sebagai pokok sengketa putusan TUN yang ditelusurinya yang terkait dengan pokok sengketa sekapun keputusan TUN yang ditelusuri itu dikeluar diluar batas waktu yang ditegaskan oleh pasal 55 UU Nomor 5 Tahun 1986. Menurut hemat penulis, ketentuan tenggang waktu sebagaimana dikemukakan pasal 55 tersebut, tidaklah ditujukan kepada keputusan TUN yang terkait dengan keputusan TUN yang digugat oleh penggugat dalam surat gugatannya.

Walaupun ada peluang bagi hakim PTUN membuat putusan yang ultra petita yang memiliki batas, tetapi putusan ultra petita sebenarnya memperlihatkan ketidak-konsistenan hakim pada hukum acara sebagaimana telah ditentukan dalam peraturan perundang-undangan. Dan putusan ultra petita sangat potensial menyuburkan ketidak pastian hukum. Dengan demikian soal putusan ultra petita tidaklah soal kelaziman pada satu peradilan tertentu, melainkan menyangkut soal kosistensi pada hukum acara dan adanya kepastian hukum yang menjadi harapan pencara keadilan pada setiap peradilan. *** (Bagian tulisan sebelumnya)