Memahami Produk Hukum Dalam Perspektif Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (Peraturan Daerah)

Tulisan memahami produk hukum dalam perspektif pembentukan Peraturan Daerah ini adalah sambungan dari tulisan sebelumnya yang berjudul “Fungsi Legislasi DPRD Dan Pembentukan Peraturan Daerah”. Dunia Hukum.

Oleh Dr Boy Yendra Tamin, SH.MH

Otonomi daerah seharusnya tidak diartikulasi sebagai a final destination (tujuan akhir), tetapi lebih sebagai mechanism (mekanisme) dalam menciptakan demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan. Mawhood (1987), misalnya secara tegas mendefinisikan desentralisasi sebagai devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, the devolution of power from central to local government. Oleh karenanya dapat dimengerti, bila Mawhood kemudian merumuskan tujuan utama dari kebijaksanaan desentralisasi sebagai upaya untuk mewujudkan political equality, local accountability, dan local responsiveness. Di antara prasyarat yang harus dipenuhi untuk mencapai tujuan tersebut adalah pemerintahan daerah harus memiliki teritorial kekuasaan yang jelas (legal territorial of power); memiliki pendapatan daerah sendiri (local own income); memiliki badan perwakilan (local representative body) yang mampu mengontrol eksekutif daerah.

Di Indonesia, setidaknya di bawah UU No. 32 Tahun 2004, badan perwakilan (local representative body) yang kita kenal dengan nama DPRD (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) memiliki beberapa fungsi dan salah satunya adalah fungsi legislasi sebagai wahana utama untuk merefleksikan kepentingan rakyat (publik). Fungsi kontrol legislatif akan lebih efektif dan bermakna bila terimplementasi dalam pengoptimalan fungsi legislasi.

Fungsi legislasi badan legislatif itu lazimnya diwujudkan dalam membentuk peraturan perundang-undangan. Di negara-negara yang menganut paham pemisahan kekuasaan, fungsi legislasi sepenuhnya menjadi wewenang lembaga legislatif. Tidak demikian halnya dengan Indonesia yang menganut paham pembagian kekuasaan (distribution of power), legislasi merupakan tugas bersama antara badan legislatif dengan badan eksekutif, baik pada level pemerintahan pusat maupun pemerintahan daerah.

Dalam perkembangannya, wewenang legislasi di Indonesia mengalami pergeseran dan perubahan yang mendasar, baik pada tingkat pusat maupun daerah. Pada level pemerintahan pusat misalnya, sebelum diamandemen UUD 1945 menyatakan:

1. Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).

2. Ketentuan konstitusional tersebut kemudian berubah setelah UUD 1945 diamandemen, dimana dinyatakan:
3. DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang

Berdasarkan perubuhan atas kekuasaan untuk membentuk undang-undang sebagaimana dikemukakan di atas nyatalah bahwa kekuasaan legislasi itu menjadi kewenangan DPR sebagai badan legislatif. Meskipun dalam pembahasan RUU menjadi UU dilakukan bersama antara DPR dengan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
Secara konstitusional, UUD 1945 menginginkan rancangan undang-undang disusun sendiri oleh DPR, namun dalam prateknya sampai saat ini sebagian besar rancangan UU berasal dari Presiden. Kondisi ini memperlihatkan masih lemahnya DPR mengoptimalisasikan fungsi legislasi yang telah diberikan UUD kepadanya, sekaligus menunjukkan pekerjaan membentuk peraturan perundang-undangan tidak mudah.

Perubahan konsepsi dalam pengimplementasian fungsi legislasi pada tataran pemerintahan pusat, sekaligus berimbas pada pengimplementasian fungsi legislasi pada tataran pemerintahan daerah. Jika pada saat berlakunya UU No.5 Tahun 1974 berkaitan dengan legislasi dinyatakan, bahwa: Kewajiban DPRD bersama-sama Kepala Daerah menyusun Peraturan Daerah untuk kepentingan Daerah dalam batas-batas wewenang yang diserahkan kepada Daerah. Dalam konteks fungsi legislasi di bawah UU No. 5 Tahun 1974 ada dua catatan penting, yakni; Pertama, peran DPRD dalam membentuk Peraturan Daerah adalah merupakan kewajiban. Kedua, DPRD merupakan bagian dari pemerintah daerah, sehingga Peraturan Daerah ditanda tangani bersama-sama Kepala daerah dan DPRD.

Berbeda halnya dengan UU No.22 Tahun 1999, dimana mengenai legislasi dirumuskan, bahwa: DPRD mempunyai tugas dan wewenang bersama dengan Gubernur, Bupati, atau Walikota membentuk Peraturan Daerah. Demikian pula dalam UU No.32 Tahun 2004 yang menggantikan UU No.22 Tahun 1999, disebutkan, bahwa : DPRD mempunyai tugas dan wewenang membentuk Perda yang dibahas dengan Kepala Daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama. Dalam fungsi legislasi tersebut ada dua catatan penting, yakni; Pertama, dalam pembentukan Peraturan Daerah adalah merupakan wewenang DPRD. Kedua, DPRD bukan lagi merupakan bagian dari pemerintah Daerah.

Dari perubahan konsepsional pembentukan peraturan daerah sebagaimana diatur dalam UU No.5 Tahun 1974 dan UU No.22 Tahun 1999 serta UU No.32 Tahun 2004, maka pembentukan Peraturan Daerah di bawah undang-undang No.32 Tahun 2004 merupakan wewenang DPRD. Ketegasan ini sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 95 Peraturan Pemerintah No.24 Tahun 2004 yang menyatakan: DPRD memegang kekuasaan membentuk Peraturan Daerah.

Dalam perspektif ketentuan konstitusional ini, pada bidang legislasi ditingkat pemerintahan daerah terlihat pada ketentuan pasal 69 UU No.22 Tahun 1999, bahwa; Kepala Daerah menetapkan Peraturan Daerah atas persetujuan DPRD dalam rangka penyelenggaraan Otonomi Daerah dan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Hal ini dalam UU No.32 Tahun 2004 menentukan, bahwa : Rancangan Perda yang telah disetujui bersama oleh DPRD dan Gubernur atau Bupati/Walikota disampaikan oleh Pimpinan DPRD kepada Gubernur atau Bupati/Walikota untuk ditetapkan sebagai Perda.

Membandingkan ketentuan mengenai pembentukan Perda antara UU No.22 Tahun 1999 dengan UU No.32 Tahun 2004, maka meskipun kedua undang-undang tersebut sama-sama menganut paham, bahwa meskipun DPRD diposisikan sebagai pemegang kekuasaan membentuk Perda, tetapi ada perbedaannya, antara lain yakni;

Pertama: Pada UU No.22 Tahun 1999, Kepala Daerah menetapkan Perda atas persetujuan DPRD, sedangkan pada UU No.32 Tahun 2004, Kepala Daerah akan menetapkan Perda setelah mendapat persetujuan bersama antara DPRD dan Kepala Daerah.

Kedua, Pada UU No.22 Tahun 1999 tidak terdapat ketentuan adanya ketentuan yang mengatur bila Kepala Daerah tidak menetapkan Perda yang telah disetujui DPRD. Sementara dalam UU No.32 Tahun 2004 diatur, bahwa apabila dalam jangka waktu 30 hari Kepala daerah tidak menetapkan Perda tersebut, maka Perda bersangkutan sah menjadi Perda dan wajib diundangkan dengan memuatnya dalam Lembaran Daerah.

Dengan demikian kedudukan atau eksistensi suatu Peraturan Daerah yang dibentuk dibawah kerangka UU No.22 Tahun 1999 dan yang dibentuk dibawah UU No.32 tahun 2004 adalah sama, namun berbeda dalam mekanisme persetujuan dan penetapannya. Meskipun pembentukan dan atau penyusunan Peraturan Daerah dalam rumusan kedua undang-undang dimaksud sama-sama dirumusan dengan kalimat bersama-sama, tetapi maknanya dan prosesnya tidak sama.

Memahami eksistensi dan mekanisme pembentukan Perda sebagaimana dikemukakan di atas, ia sangat penting artinya bagi kita dalam memahami Perda sebagai produk hukum. Dengan adanya perbedaan tugas dan fungsi yang jelas antara Kepala Daerah dan DPRD sebagaimana diatur dalam UU No.22 tahun 1999 maupun UU No.32 Tahun 2004, dimana DPRD bukan lagi dipandang sebagai Pemerintah Daerah, tetapi sebagai badan legislatif daerah. DPRD dipisahkan dari Pemerintah Daerah dengan maksud untuk lebih memberdayakan DPRD dan meningkatkan pertanggungjawaban Pemerintah Daerah kepada rakyat. Oleh karena itu, hak-hak DPRD cukup luas dan diarahkan untuk menyerap serta menyalurkan aspirasi masyarakat menjadi kebijakan Daerah dan melakukan fungsi pengawasan.

Dipisahkannya DPRD dari Pemerintah Daerah, maka jelaslah bahwa pembentukan Peraturan Daerah merupakan wewenang DPRD dengan kata kunci, bahwa setiap Peraturan Daerah yang akan ditetapkan Kepala Daerah harus atas persetujuan bersama antara DPRD dan Kepala Daerah. Dalam hubungan ini, arti Kepala Daerah menetapkan Peraturan Daerah sangat berbeda peran dan fungsinya sewaktu UU No. 22 Tahun 1999 masih berlaku. Disyaratkan adanya persetujuan bersama antara DPRD Kepala Daerah atas suatu Ranperda menjadi Perda adalah petunjuk bagi posisi Kepala Daerah dan DPRD dalam pembentukkan Peraturan Daerah sebagaimana telah dinyatakan dalam undang-undang, bahwa salah satu tugas dan wewenang DPRD adalah membentuk Perda yang dibahas bersama dengan Kepala Daerah untuk mendapat persetujuan bersama.

Istilah persetujuan bersama antara DPRD dan Kepala Daerah yang digunakan UU No,32 tahun 2004 dalam pembentukan Perda adalah jawaban atas sisa permasalahan yang dikandung Undang-undang No.22 Tahun 1999 yang tidak memberikan penjelasan atas tafsiran mengenai kata bersama- sama dalam Pasal 18 ayat 1 huruf (d). Dengan demikian untuk masa yang akan datang dapat dihindarkan saling lepas tanggung jawab atas suatu peraturan daerah yang telah dibuat apabila di dalamnya terdapat hal-hal yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dengan kepentingan umum.

Apabila eksistensi dan mekanisme pembentukan Perda sudah memiliki kejelasan dan persoalan-persolannya terlesaikan, maka pembentukan suatu Perda tidak dapat dilepaskan dari kedudukan dan fungsinya. Berdasarkan UU No 22 Tahun 1999 kedudukan dan fungsi Perda adalah alam rangka penyelenggaraan Otonomi Daerah dan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, sedangkan berdasarkan UU No.32 Tahun 2004, maka pembentukan Perda adalah untuk:

1. Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan.

2. Perda dibentuk merupakan penjabaran lebih lanjut dari perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan cirri khas masing-masing daerah.
3. Perda yang dibentuk dilarang bertentang dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

Oleh sebab itu meskipun DPRD memegang kekuasaan membentuk Perda, namun DPRD tidak dapat membentuk Perda diluar yang telah digariskan Undang-Undang. Dengan demikian setiap kali hendak membentuk Perda atas suatu objek, maka DPRD dan Kepala Daerah harus memperhatikan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi mengenai objek yang akan diatur dalam Perda. Sesuatu yang sudah tegas diatur dalam peraturan perundangan yang lebih tinggi tidak boleh disimpangi dengan alasan apa pun juga, kecuali ditentukan lain oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tingggi itu. Disisi lain ada kalanya Perda mengatur hal-hal yang belum dan atau tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka materi Perda tersebut tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan harus dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah. Dalam konteks inilah betapa penting artinya konsideran dari suatu peraturan Perda yang tidak hanya sekedar mencantumkan sejumlah peraturan perundang-undangan yang lebih tingggi atau sekedar memberikan beberapa dasar pemikiran perlunya pembentukan Perda dimaksud.

Konsideran dari suatu Perda sesungguhnya adalah dasar hukum dan pemikiran mengapa Perda itu dibentuk. Di lain pihak, konsideran itu sekaligus sebagai rambu-rambu dan disisi lain memberi bentuk atas materi Perda yang akan dirumuskan. Artinya konsideran tidak sekedar pemenuhan format atau sebuah formlitas belaka dari suatu produk hukum, karena:

1. Konsideran “Menimbang”; merupakan alasan-alasan atau pertimbangan-pertimbangan mengapa peraturan perundang-undagan tersebut perlu dibentuk. Dalam konsideran dimuat hal-hal pokok-pokok pikiran yang merupakan konstanta facta-facta secara singkat dan yang menggerakkan pembentuk peraturan perundang-undangan untuk membentuknya. Konsideran suatu peraturan perundang-undangan dituliskan dengan Menimbang. 

2. Konsisderan “mengingat”. Merupakan suatu landasan yang bersifat yuridis bagi pembentukkan peraturan perundang-undangan tersebut. Dasar hukum suatu peraturan itu dapat terdiri; Peraturan/norma hukum yang memberikan kewenangan bagi terbentuknya. Peraturan perundang lainnya yang setingkat dan erat kaitannya dengan peraturan perundangan yang dibentuk. Dasar hukum ini dirumuskan secara kronologis sesuai dengan hirarkhi peraturan perundang-undangan dan apabila sama tingkatannya dituliskan berdasarkan urutan tahun.

Arti penting memahami produk hukum baik berupa peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maupun sederajat, adalah suatu konsekuensi hirarkhis dari peraturan perundang-undangan di Indonesia dan pencerminan otonomi daerah diselenggarakan tidak terlepas dari konsep negara kesatuan.* (Bersambung) I [Bagian Sebelumnya]