Otonomi Daerah dan Menjamurnya Korupsi di Daerah

Zulfianto Parliansyah

Mahasiswa Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Univ Bung Hatta

Salah satu tuntutan reformasi adalah adanya ketidakadilan dalam bidang politik dan ekonomi bagi masyarakat daerah. Kurangnya keadilan inilah yang dianggap oleh sebagian pakar dan pengamat politik sebagai salah satu sebab munculnya ketidak puasan daerah yang dalam beberapa hal menjurus menjadi tuntutan untuk membentuk negara federasi. Bahkan di daerah tertentu berkembang menjadi tuntutan untuk memisahkan diri dari negara kesatuan Republik Indonesia. Sentralisasi yang terjadi dan semakin kuat di masa Orde Baru telah menyebabkan pincangnya perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Dampaknya yang serius adalah berkembangnya perasaan daerah bahwa daerah hanya menjadi obyek pemerasan oleh pusat.

Diantara beberapa hal yang dianggap sebagai penyebab timbulnya sentralisasi dan kurang adilnya pembagian keuangan antara pusat dan daerah adalah Undang-Undang No 5 Tahun 1974 mengenai Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah[i]. Kemudian pasca bergantinya rezim, dengan ditandai tumbangnya Orde Baru maka lahirlah Undang-Undang No 22 Tahun 1999. Akan tetapi, karena dipandang oleh kaum reformis dan para pakar otonomi daerah UU ini banyak mengandung kelemahan yang tidak sesuai lagi dengan tuntutan reformasi maka diusulkan untuk dilakukan revisi terhadap UU No. 22 Tahun 1999 tersebut. Maka, lahirlah UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, yang merupakan koreksi total atas kelemahan yang terdapat dalam UU No. 22 Tahun 1999, dan bersamaan dengan itu kemudian disusul dengan lahirnya UU No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.

Dalam UU No 5/1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah yang dalam ketentuan formalnya melaksanakan asas dekonsentrasi, yaitu: pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada aparat pemerintah pusat di daerah, asas desentralisasi, yaitu: pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah otonom dan asas pembantuan, yaitu: penugasan dari pemerintah pusat kepada daerah dan desa serta dari daerah ke desa untuk melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan secara bersama-sama dan seimbang. Namun realitanya daerah merasakan bahwa otonomi tersebut lebih mengutamakan asas dekonsentrasi yang mengakibatkan penekanan kepada prinsip penyeragaman sentralisasi kekuasaan kepada pemerintah pusat. Sedangkan di daerah lebih mengutamakan kewenangan eksekutif, sehingga fungsi DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat wewenangnya kurang maksimal.

Daerah-daerah menuntut dilakukan peninjauan kembali serta pembaharuan Undang-undang Pemerintahan Daerah yang lebih menekankan pelaksanaan asas desentralisasi. Dengan demikian akan lebih menjamin perkembangan demokrasi dalam pelaksanaan pemerintahan daerah dengan jalan memberdayakan DPRD sebagai lembaga legislatif daerah dan mampu mengembangkan inisiatif serta check and balance dalam pelaksanaan otonomi daerah.

Sidang Istimewa MPR tahun 1998, menghasilkan Tap MPR No. XV/MPR/1998 yang mengatur tentang penyelenggaraan otonomi daerah. Menurut ketetapan ini daerah diberi kewenangan yang luas dan bertanggungjawab di daerah secara proporsional yang diwujudkan dengan pengaturan pembagian pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan serta pembagian keuangan pusat dan daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah juga dilaksanakan dengan prinsip-prinsip demokrasi dan memperhatikan keanekaragaman daerah.

Era reformasi menjadi titik tolak bergesernya paradigma sentralisasi yang dianut Orde Baru ke era desentralisasi[ii]. Masyarakat menaruh harapan besar terhadap otonomi daerah agar bisa membawa perubahan-perubahan dalam sistem bernegara. Sayangnya desentralisasi membawa virus maraknya korupsi di daerah. Pergelaran otonomi daerah telah menyuguhkan berbagai peluang yang sangat besar dan beranekaragam, namun sekaligus menawarkan berbagai macam tantangan yang tidak kurang banyaknya. Otonomi daerah secara positif sedang mendewasakan daerah dalam mengurus dirinya demi kehidupan yang lebih mandiri dan bebas-merdeka. Tujuan otonomi yang dicanangkan telah menambatkan harapan yang begitu besar bagi rakyat daerah akan kemerdekaannya dalam mengelola berbagai potensi sosial, alam, dan ekonomi daerah. Otonomi daerah telah mendekatkan bayangan kesejahteraan pada keseharian masyarakat daerah. Otonomi daerah merupakan kebijakan nasional yang diberlakukan pada kabupaten.

Desentralisasi dalam konteks Indonesia diyakini sebagai sebuah cara untuk membangun pemerintahan yang efektif, mengembangkan pemerintahan yang demokratis, menghargai keragaman lokal, menghormati dan mengembangkan potensi masyarakat lokal, serta memelihara integrasi nasional[iii].

Selain itu, sejatinya otonomi daerah lahir sebagai upaya untuk membongkar sentralisme kekuasaan (centralism of power) terutama dalam hal tata relasi pusat dan daerah. Artinya, desentralisasi dan demokratisasi menghendaki adanya pemencaran kekuasaan. Karena kekuasaan yang terlalu besar, sebagaimana ditengarai Lord Acton, akan disalahgunakan dan cenderung korup (power tends to corrupt absolut power tends to corrupt absolutly)[iv].

B. Permasalahan

Dalam pelaksanaan otonomi daerah justru jauh panggang dari api. Hasil evaluasi pelaksanaan otonomi daerah oleh berbagai kalangan, termasuk LIPI (2007) dan UNDP (2008), memperlihatkan bahwa agenda ini lebih menunjukkan kegagalan daripada wujud kesuksesannya.

Kegagalan yang sangat nyata adalah nampak dari “terdesentralisasikannya” korupsi ke daerah, sehingga banyak kepala daerah yang terlibat kasus korupsi[v]. Memang tidak bisa dipungkiri bahwa UU No 22/1999 yang kemudian diubah menjadi UU No 32/2004 tentang Pemerintah Daerah memicu kegairahan baru yang membuka ruang kebebasan lebih bagi masyarakat dan elite lokal. Namun, kebebasan itu justru dipahami berbeda oleh para elite lokal sebagai kebebasan dalam berbagai hal.

C. Pendekatan

Bentuk pendekatan yang dilakukan dalam penulisan makalah ini adalah dengan melakukakan Library Research[vi] (pendekatan Kepustakaan), yaitu mencari bahan-bahan atau sumber dari tulisan-tulisan baik berupa buku, jurnal. artikel, dan sumber-sumber lain berbentuk tulisan lainnya. Dari bebbagai sumber tersebut akan didapat beberapa informasi yang dibutuhkan dalam penulisan makalah ini. Kemudian informasi tersebut dianalisis dan dituangkan kedalam sebuah tulisan yang merupakan buah pemikiran yang bersumber dari tulisan-tulisan maupun pendapat-pendapat tokoh lainnya yang mendukung penulisan makalah ini.

C. Pembahasan

Praktik korupsi di era reformasi yang kian menyebar ke daerah dan melibatkan semakin banyak aktor ini tentu menggambarkan sebuah ironi dari desentralisasi. Yang mengkhawatirkan adalah, sebagian besar praktik korupsi di daerah justru dilakukan oleh kepala daerah dan anggota legislatif (DPRD) yang jelas-jelas di pilih oleh rakyat[vii].

Jika fenomena tersebut dapat dibongkar secara lebih besar, tentu kita akan melihat kenyataan yang sangat mecengangkan. Hal ini diperkuat data Indonesia Coruption Watch, bahwa hingga akhir 2010 ada 148 mantan kepala daerah dan mantan wakil kepala daerah, serta kepala daerah yang masih aktif terjerat kasus korupsi. Namun kasus yang diizinkan disidik hanya 84 kasus, di luar 27 kasus yang ditangani Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Sedangkan sisanya belum diizinkan presiden[viii].

Realitas ini tentu merupakan kabar buruk bagi proses demokratisasi di era desentralisasi. Lantas, bagaimana kita memahami fenomena korupsi yang secara nyata telah merambah di daerah tersebut.

Korupsi memang merupakan kejahatan luar biasa (extraordinary crime), maka harus ditangani secara luar biasa pula dan tentu dengan melibatkan semua pihak. Karena, langkah-langkah strategis tersebut tidak akan berarti tanpa kerja sama dari semua pihak, terutama aparat penegak hukum untuk menjunjung hukum seadil-adilnya. Ini diperlukan agar otonomi daerah benar-benar bernilai serta menjadi berkah bagi rakyat di daerah.

Menurut Prof Dr Saldi Isra, menjamurnya korupsi di daerah dapat dilihat melalui tiga persoalan penting[ix].

Pertama, sadar atau tidak, program otonomi daerah yang digulirkan oleh pemerintah hanya terfokus pada pelimpahan wewenang dalam pembuatan kebijakan, keuangan dan administrasi dari pemerintah pusat ke daerah, tanpa disertai pembagian kekuasaan kepada masyarakat.

Dengan kata lain, program otonomi daerah tidak diikuti dengan program demokratisasi yang membuka peluang keterlibatan masyarakat dalam pemerintahan di daerah. Karenanya, program desentralisasi ini hanya memberi peluang kepada elite lokal untuk mengakses sumber-sumber ekonomi dan politik daerah, yang rawan terhadap korupsi atau penyalahgunaan wewenang.

Kedua, tidak ada institusi negara yang mampu mengontrol secara efektif penyimpangan wewenang di daerah. Program otonomi daerah telah memotong struktur hierarki pemerintahan, sehingga tidak efektif lagi control pemerintah pusat ke daerah karena tidak ada lagi hubungan struktural secara langsung yang memaksakan kepatuhan pemerintah daerah kepada pemerintah pusat.

Kepala daerah, baik gubernur, bupati, maupun walikota, tidak lagi ditentukan oleh pemerintah pusat, melainkan oleh mekanisme pemilihan kepala daerah oleh DPRD dan bertanggunjawab ke DPRD. Hubungan pemerintahan pusat dan daerah hanya fungsional, yaitu hanya kekuasaan untuk memberi policy guidance kepada pemerintah daerah tanpa diikuti oleh pengawasan yang memadai.

Ketiga, legislatif daerah gagal dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga kontrol. Justru sebaliknya terjadi kolusi yang erat antara pemerintah daerah dan DPRD sehingga kontrol terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak terjadi, sementara kontrol dari kalangan civil society masih lemah.

Yang perlu digaris bawahi, adanya lembaga kontrol seperti DPRD yang secara konstitusi harus mengawasi kebijakan pihak eksekutif (pemerintah daerah) tidak berarti peluang adanya penyelewengan dan korupsi menjadi hilang. Justru ketika kolusi terjadi antara pihak eksekutif dan legislatif, sangat sulit bagi masyarakat untuk melakukan kontrol[x].

Dengan ditetapkannya otonomi khusus atau asimetris, maka daerah-daerah tersebut memiliki kedaulatan dalam mengatur dirinya sendiri. Pertarungan politik mulai bergeser dari pusat versus daerah menjadi pertarungan internal daerah-daerah tersebut. Pertarungan akan dimulai dengan pemilihan kepala daerah langsung, penerjemahan undang-undang yang mengatur kekhususan, dan akan diteruskan dengan pertarungan antara elemen yang mampu menggunakan fasilitas yang telah diberikan oleh UU asimetris dengan elemen yang terpinggirkan dalam pembagian kue pemerintahan itu sendiri.

Hal yang patut disadari adalah bahwa desentralisasi dan dekonsentrasi kewenangan yang begitu besar memiliki potensi yang tidak kecil bagi terjadinya desentralisasi korupsi yang selama ini secara kuantitatif lebih besar terjadi di pusat pemerintahan. Segala sentimen ekonomi . yang selama ini menjadi persoalan relasi pusat dan daerah, sekarang di era otonomi daerah telah bergeser menjadi sentimen yang berkutat secara internal di daerah-daerah.

Kewenangan ekonomi dan politik yang begitu besar pada eksekutif dan legislatif daerah telah membuka peluang bagi praktek manipulasi dan korupsi. Bahaya ini akan semakin matang apabila daerah tidak memiliki kemampuan manajerial yang memadai dan berjalan secara elitis. Hal yang perlu mendapat perhatian yang serius adalah bila distribusi ekonomi dan politik yang begitu besar, tidak akan mengucur secara adil dan merata sampai ke masyarakat kelas bawah. Pengalaman pemberlakuan otonomi khusus untuk Aceh selama ini membuktikan bahwa distribusi kekayaan hanya berputar di kalangan elit pemerintah dan elit politik lokal saja. Dalam penelitian Andrinof,[xi] “Perubahan Pola dan Kesinambungan Korupsi dari Orde Baru ke Orde Reformasi” dikatakan bahwa apabila kasus korupsi dimulai dari tingkat yang paling tinggi, Gubernur misalnya maka dapat dibayangkan patologi yang sama merambah ke tingkat-tingkat yang lebih rendah.

Hal itu dimungkinkan karena dalam undang-undang tentang pemerintah daerah, dewan memiliki hak besar untuk mengatur anggaran. Tapi, undang-undang tersebut tidak mengatur mekanisme pertanggungjawaban yang transparan kepada publik. Tidak heran jika wewenang yang besar itu justru melahirkan penyimpangan, yaitu mengalirkan dana negara ke kantong pribadi. Dan lebih parahnya, upaya memperkaya diri itu dilakukan secara massal. Jadi, “berat di hak, lemah di kewajiban”. Sehingga ada ketidakjelasan akuntabilitas kepala daerah terhadap masyarakat setempat, yang membuat bentuk-bentuk tanggung jawab kepala daerah ke publik pun menjadi belum jelas. Karena posisi masyarakat dalam proses penegakan prinsip akuntabilitas dan transparansi pemerintah daerah, belum jelas, publik tidak pernah tahu bagaimana kinerja birokrasi di daerah. Meminjam istilah Teten Masduki, Koordinator Indonesia Corruption Watch, korupsi di tingkat daerah merupakan bentuk kerjasama yang manis antara kekuasaan politik di daerah, dengan kelompok kepentingan tertentu, sehingga menghasilkan koruptor-koruptor daerah yang diktaktor. Ini merupakan corruption by design, karena 75 persen Perda yang lahir untuk meningkatkan pendapatan asli daerah, malah sarat korupsi.

D. Kesimpulan

Terkait berbagai problematika otonomi daerah tersebut, menjadi sangat urgen bagi pemerintah untuk mengambil langkah-langkah tegas dan strategis. Beberapa upaya yang dapat dilakukan adalah :

Pertama, segera merevisi UU 32/ 2004 tentang Pemerintahan Daerah, terutama masalah pembagian wewenang pemerintah pusat dan daerah dan terkait pasal 126 yang memuat status kepala daerah yang terjerat kasus korupsi. Selama ini, dasar hukum tersebut memberi ketentuan bahwa sejauh belum menjadi terdakwa dan tuntutannya kurang dari lima tahun penjara, mereka bisa bebas dan tetap menempati jabatannya.

Status sebagai pejabat negara juga kerap menyulitkan aparat penegak hukum ketika akan menahan dan memeriksa mereka. Undang-undang mengharuskan pemeriksaan terhadap kepala daerah atas izin presiden. Sedangkan izin tersebut juga harus melalui birokrasi yang panjang dan rumit. Dengan merevisi undang-undang tersebut, diharapkan gubernur, bupati/walikota yang tersangkut kasus korupsi akan dinon-aktifkan begitu menjadi tersangka. Jabatan dan hak mereka akan diberikan kembali jika penyidikan kasusnya dihentikan.

Kedua, pemerintah juga dapat mengefektifkan peran Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dalam upaya memerangi korupsi di daerah yang semakin menggurita. Argumentasi ini didasarkan pada kapasitas legal yang dimiliki KPK untuk untuk masuk ke semua lembaga negara dan melakukan evaluasi untuk pencegahan korupsi. Sebelum itu ditempuh, tentu langkah yang harus diambil adalah penguatan posisi KPK di daerah, yakni dengan pembentukan KPK di daerah.

Ketiga, penting untuk menerapkan asas pembuktian terbalik. Asas pembuktian terbalik merupakan aturan hukum yang mengharuskan seseorang untuk membuktikan kekayaan yang dimilikinya, sebelum menjabat dibandingkan setelah menjabat. Serta darimana sumber kekayaan itu berasal. Jika kekayaan melonjak drastis dan bersumber dari kas Negara atau sumber lain yang ilegal, tentu merupakan tindak pidana korupsi.

Daftar Pustaka

Kaelan. Proses Reformasi UUD Negara Republik Indonesia. Jogjakarta. Paradigma.

Syarif Hidayat, Desentralisasi Dan Otonomi Daerah Dalam Perspektif State-Society Relation, Jurnal POELITIK Vol.1 No.1. 2008.

Anthon F. Susanto, Ilmu Hukum Non Sistemik, Genta Publishing. Jogjakarta. 2010. hlm 70

Lukman Santoso Az, Otonomi Daerah dan Korupsi , Jurnal.Investor Daily Indonesia .Selasa, 26 Agustus 2013 | 9:17

Sofyan Thalib, Metode Penelitian Hukum, Diktat,Hukum. UBH. Padang. 2010. Hal. 18.

Dasril Radjab, Kecendrungan Korupsi dalam Sistem Pemerintahan Daerah. Artikel. Jambi Post/ Jambi Independent. 2012.

m.tribunnews.com/nasional/2012/10/04/pelaku-korupsi-januari-juli-2012-didominasi-pegawai-pemda Kamis. 22.30 wib..

Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia. PT. Rajagrafindo Persada Jakarta. Februari 2010.

Satjipto Raharjo. Membedah Hukum Progresif. PT. Kompas Media. Jakarta. 2008. Hlm, 127.

Tribun News.com. Perubahan Pola dan Kesinambungan Korupsi dari Orde Baru ke Orde Reformasi. Hukum. Kamis. 22.20 wib.

[i] Kaelan. Proses Reformasi UUD Negara Republik Indonesia. Jogjakarta. Paradigma. Hlm. 187.

[ii] Syarif Hidayat, Desentralisasi Dan Otonomi Daerah Dalam Perspektif State-Society Relation, Jurnal POELITIK Vol.1 No.1. 2008. Hlm. 1.

[iii] Anthon F. Susanto, Ilmu Hukum Non Sistemik, Genta Publishing. Jogjakarta. 2010. hlm 70

[iv] Lukman Santoso Az, Otonomi Daerah dan Korupsi , Jurnal.Investor Daily Indonesia .Selasa, 26 Agustus 2013 | 9:17

[v] Lukman Santoso. Loc. Cit.

[vi] Sofyan Thalib, Metode Penelitian Hukum, Diktat,Hukum. UBH. Padang. 2010. Hal. 18.

[vii]Dasril Radjab, Kecendrungan Korupsi dalam Sistem Pemerintahan Daerah. Artikel. Jambi Post/ Jambi Independent. 2012.

[viii] m.tribunnews.com/nasional/2012/10/04/pelaku-korupsi-januari-juli-2012-didominasi-pegawai-pemda Kamis. 22.30 wib..

[ix] Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi: Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia. PT Rajagrafindo Persada Jakarta. Februari 2010.

[x] Satjipto Raharjo. Membedah Hukum Progresif. PT. Kompas Media. Jakarta. 2008. Hlm, 127.

[xi] www. Tribun News.com. Perubahan Pola dan Kesinambungan Korupsi dari Orde Baru ke Orde Reformasi. Hukum. Kamis. 22.20 wib.