Birokrasi Ideal

Oleh: Setia Bakti, SH

Mahasiswa S2 Ilmu Hukum Program Pascasarjana Univ Bung Hatta

2. Birokrasi ideal

Konsep birokrasi mendapatkan arti pentingnya secara sempurna di dalam teori politik Mill seperti tertera dalam Consideration on Representative Government (1861). Dalam memperbandingkan tipe-tipe pemerintahan, ia menegaskan bahwa di luar bentuk perwakilan, hanya bentuk birokrasi-lah yang memiliki keterampilan dan kemampuan politik yang tinggi, bahkan ketika dijalankan dengan nama monarkhi atau aristokrasi. “Pekerjaan menjalankan pemerintahan oleh orang-orang yang memerintah secara profesional, inilah esensi arti birokrasi”.

Pemerintahan seperti itu “mengakumulasikan pengalaman, memerlukan latihan yang baik dan tata krama tradisional yang dipandang baik, dan mensyaratkan pengetahuan praktis yang tepat, yang dengan orang memiliki tingkah laku bekerja sesungguhnya. Tetapi birokrasi akan mati karena beban tugas sehari-harinya. “Birokrasi mati karena kekekalan tata kramanya”. Hanya unsur rakyat dalam pemerintahan, yang dapat membolehkan tampilnya konsepsi manusia jenius secara alamiah mengungguli orang biasa yang terlatih. Pemerintah Cina dan Rusia adalah contoh-contoh tentang apa yang terjadi manakala birokrasi memegang kekuasaan.

Perangkat administrasi tentu diperlukan, tetapi harus berada di bawah pengawasan badan-badan umum yang mewakili seluruh rakyat. Rumusan-rumusan Mill itu singkat, tetapi amat berpengaruh. Pertentangan tajam yang disimaknya antara birokrasi dan demokrasi telah diujinya berkali-kali sejak ia menulis. Tetapi sama pentingnya dengan demokrasi konstitusional – yang didalamnya konsep birokrasi disoroti – adalah issu analitis tentang kriteria apa yang tepat untuk mengelompokkan pemerintahan. Dalam membandingkan demokrasi dengan birokrasi, penekanan Mill bertumpu pada letak pengambilan keputusan dan kekuasaan yang sesungguhnya, tidak pada proses seleksi formal bagi badan-badan yang mungkin memegang kekuasaan tertinggi.

Mengenai arti birokrasi, Miftah mengatakan bahwa birokrasi pemerintah seringkali diartikan sebagai “officialdom” atau kerajaan pejabat. Suatu kerajaan yang raja-raja dan bangsawan-nya dari suatu bentuk organisasi kerajaan yang digolongkan modern. Di dalamnya terdapat tanda-tanda bahwa seseorang mempunyai yuridiksi yang jelas dan pasti, mereka berada dalam wilayah yang menjadi yuridiksi resmi mereka. Di dalam yuridiksi tersebut, seseorang mempunyai tugas dan tanggung jawab resmi (official duties) yang memperjelas batas-batas kewenangan pekerjaannya. Mereka bekerja dalam tatanan pola hierarki sebagai perwujudan dari tingkatan otoritas dan kekuasaannya. Mereka memperoleh gaji berdasarkan keahlian dan kompetensinya.(6)

Disamping itu, dalam kerajaan pejabat tersebut proses komunikasinya didasarkan pada dokumen tertulis. Itulah kerajaan birokrasi yang rajanya para pejabat yaitu orang yang menduduki jabatan tertentu dalam birokrasi pemerintah. Kekuasaan pejabat itu amat menentukan, karena segala urusan yang berhubungan dengan jabatan itu selalu ditentukan oleh orang yang menjabat-nya. Jabatan-jabatan disusun dalam tatanan hierarki dari atas ke bawah. Jabatan yang berada di atas mempunyai kekuasaan yang besar daripada jabatan yang berada di bawahnya. Semua jabatan lengkap dengan fasilitas yang mencerminkan kekuasaan tersebut. Di luar hierarki “kerajaan” pejabat terdapat rakyat yang tidak mempunyai kekuasaan di hadapan pejabat birokrasi tersebut, itulah sebabnya birokrasi acapkali disebut kerajaan yang jauh dari rakyat.

Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan pejabat dalam masyarakat modern. Baginya ia merupakan sebuah tipe peranan sosial yang makin penting. Ciriciri yang berbeda dari peranan ini adalah : pertama, seseorang memiliki tugas-tugas khusus untuk dilakukan. Kedua, bahwa fasilitas dan sumber yang diperlukan untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh orang lain, bukan oleh pemegang peranan itu. Dalam hal ini, pejabat memiliki posisi yang sama dengan pekerja pabrik, sedangkan Weber secara modern mengartikannya sebagai individu dari alat-alat produksi. Tetapi pejabat memiliki ciri yang membedakannya dengan pekerja: ia memiliki otoritas. Karena pejabat memiliki otoritas dan pada saat yang sama, inilah sumbangannya, ia berlaku hampir tanpa penjelasan bahwa suatu jabatan tercakup dalam administrasi (“setiap bentuk otoritas mengekspresikan dirinya sendiri dan fungsinya sebagai administrasi”). Bagi Weber membicarakan pejabat-pejabat administrasi adalah bertele-tele. Meskipun demikian konsep tersebut muncul pertama kalinya. Perwira Tentara Modern, Pendeta Roma Katolik, Manajer Pabrik semuanya juga pejabat, menghabiskan banyak waktu di kantor untuk menginterpretasikan dan memindahkan Instruksi tertulis. Namun, Weber tidak memasukkan semua pejabat yang ada dalam konsep birokrasinya. Ia menolak untuk menyebut birokrasi bagi pejabat yang dipilih atau seseorang yang diseleksi oleh sekumpulan orang. Ciri pokok pejabat birokratis, bahwa ia adalah orang yang diangkat. Dengan mengatakan ini, Weber telah hampir sampai pada definisi umumnya yang dikenakan terhadap birokrasi. Ia menulis “tidak ada pelaksanaan otoritas yang benar-benar birokratis, yakni semata-mata melalui pejabat yang dibayar dan diangkat secara kontraktual”.

Weber memandang birokrasi rasional atau ideal sebagai unsur pokok dalam rasionalisasi dunia modern, yang baginya jauh lebih penting dari seluruh proses sosial. Di antara yang lain-lain, proses ini mencakup ketepatan dan kejelasan yang dikembangkan dalam prinsip memimpin organisasi sosial. Dengan sendirinya hal ini memudahkan dan mendorong konseptualisasi ilmu sosial dan bantuan konseptual teori Weber tentang birokrasi, terletak pada penjelasan ketika ia mendiskusikan tipe rasional yang murni. (7)

Karya Max Weber itu sekarang dikenal sebagai konsep birokrasi ideal:

1. Individu pejabat secara personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia menjalankan tugas-tugas atau kepentingan individual dalam jabatannya untuk keperluan dan kepentingan pribadinya termasuk keluarganya;

2. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan hierarki dari atas ke bawah dan ke samping. Konsekuensinya ada pejabat atasan dan bawahan dan ada pula yang menyandang kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil; 
3. Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hierarki itu secara spesifik berbeda satu sama lainnya; 

Menurut Weber yang secara singkat disebutkan dalam bukunya Miftah Thoha menyatakan birokrasi ideal yang rasional itu singkatnya dilakukan dengan cara-cara sebagai berikut:

1. Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan. Uraian tugas (job description) masing-masing pejabat merupakan domain yang menjadi wewenang dan tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai dengan kontrak; 
2. setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, yang idealnya dilakukan melalui ujian kompetitif; 
3. Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun sesuai dengan tingkatan hierarki jabatan yang disandangnya. 
4. Setiap pejabat bisa memutuskan untuk keluar dari pekerjaannya dan jabatannya sesuai dengan keinginannya dan kontraknya dapat diakhiri dalam keadaan tertentu; 
5. Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi berdasarkan senioritas dan merit sesuai dengan pertimbangan yang objektif;
6. Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan jabatannya dan resources instansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya;

Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suatu sistem yang dijalankan secara disiplin. (Miftah Toha, 2002 : 16-17). (8)

Bagian tuisan sebelumnya : Aparatur Sipil Negara Versus .... 

Bersambung ke: Aparatur Sipil Negara Sebuah Harapan Baru